从政府的救灾表现看西方政治制度的缺失

2011-04-18 16:44 作者:寒竹 我要评论(3)

日本地震后的一个星期,美国《华尔街日报》在一篇题为《日本灾民望眼欲穿 期盼食物和救援》的报道指出,在地震和海啸发生一周后,日本灾区很大一部分地区仍没有等来救援。一些灾民的早饭是半根香蕉,午饭是一瓶体育饮料,晚饭还没有着落。而根据震后十天美国《时代周刊》的报道,许多日本灾民在震后十天仍然处在饥寒交迫的困境之中。对于日本政府救灾不力的原因,西方媒体大都归结为日本政府僵硬的官僚作风。但实事求是地说,这些西方媒体的评论并不公平。日本政府救灾不力并非西方社会的孤立现象。在2005年美国新奥尔良的风灾中,美国政府的表现在某种程度上比日本政府更差。与地震缺乏预警不同,卡里拉飓风早在登陆前一个星期就有气象部门预报,而在飓风袭击新奥尔良的5天之后美国政府才下令国民警卫队开赴灾区,令人震惊的是这些士兵是拿着M16的突击步枪进入灾区去控制因物资匮乏而急剧蔓延的无政府状态和犯罪现象。

与美日两国政府救灾形成鲜明对比的是中国政府在救灾中的表现。2008年的汶川大地震后仅一个小时,中国军队就启动应急预案。而中国总理在地震发生后5个小时左右就已经亲临都江堰灾区建立起救灾指挥中心。震后第二天,奉命进入灾区救援的兵力已达16760人。震后三天,进入灾区的救援人员已达50万人,并且基本解决了灾民的衣食住的问题。震后第七天,地震灾区建立起了“抗震救灾帐篷小学”,灾区的儿童开始逐步复课。

对于西方国家政府和中国政府在紧急救灾时的不同表现,中外媒体多有报道,此处无需再多作赘述。但是,对于这种差别背后的原因却是一个值得深入探讨的问题。相当多的学者和媒体把中国政府和西方国家政府在救灾问题上表现出来不同效率的原因归结民主体制和举国体制的差异。一种比较普遍的解释是,民主体制中的政府受到诸多因素的限制而显得能力有限,而举国体制下的政府则拥有调配和动员全国资源和人力的强大能力。所以,在面临巨大的自然灾难或战争威胁的时候,民主体制不如举国体制有效。坦率地说,这种是似而非的主流解释在理论上不仅夸大了举国体制在国家决策中的作用,同时也颠覆了民主政治的真实含义,对社会起着一种严重的误导作用。

首先必须指出,民主体制和举国体制并不是两个对等的相反概念。民主政体是指一个国家政治制度的性质,体现的是政府决策和施政与社会大多数人意愿的关系,而不是指一个政府在现实中的施政能力。举国体制则是指一个政府对全国资源和人力的现实掌控,体现的是政府决策和施政的方式,与这个体制是否民主并无必然联系,跟政府的效率也无必然联系。世界各国的历史和现实告诉我们,民主体制并不一定表现为政府的低能和低效率,而举国体制也并不一定意味着政府的高效率。前苏联和东欧都曾经是举国体制,但长期而言,这种官僚化的举国体制并没有表现出高于西方政治模式的社会管理能力和效率。美国没有举国体制,但它动员军队的能力在世界无人能出其右。美国政府可以在72小时之内把它的军队投放在全球任何一个地点。今天的中国实行的是举国体制,但中国政府却不具有美国政府动员和调动军队的超强能力。

第二,我们必须澄清,政府的救灾能力跟政府在救灾中的表现并非因果关系。如果说实行举国体制的中国政府确实具有调配全国资源和人力的强大能力,但这种能力也不是中国政府在救灾中卓越表现的决定性因素。道理很简单,某个政府具有某种能力,并不意味着这个政府会去全力施展这种能力。所以,政府的能力只是具备了救灾的可能性,而跟政府在救灾中的现实表现之间并无因果关系。美国政府具有在72小时内把军队投放在全球任何一个角落的能力,但美国军队进入近在咫尺的新奥尔良灾区却是在一个星期后。显然,美国政府的动员能力和美国政府在灾难中的现实表现并不是一回事。所以,问题的关键不在于能力,而在于政府在救灾过程中进行决策和行动的动力是什么?这种动力有多大?这才是各国政府在救灾过程中有不同表现的决定性原因。

在澄清了以上两点以后,笔者以为,中国政府和西方国家政府在救灾时的不同表现主要是政府行为的动力不同,而这种不同归根到底是政治模式的不同。中国社会具有大众民主色彩的政治模式在面对灾难时远比西方少数人的精英统治模式对政府的推动力更强,对政府表现的要求更高,这是中国政府在汶川地震救灾中的表现远胜于日本政府和美国政府的根本原因。

在政治理论上,一个政府在救灾过程中决策和行动的动力来自何方,归根到底体现出这个国家政治制度的性质。一个政府如果在决策和行动中必须体现出社会大多数成员的意愿和要求,那么这个政府所遵循的政治制度就具有民主的性质;相反,如果一个政府在决策和行动中可以并不真正体现出社会大多数成员的利益和要求,那么这个政府遵循的政治制度就离民主制度还有相当远的距离。所以,中国政府和西方国家政府在紧急救灾中表现的不同,归根到底是中国政治制度和西方国家政治制度在民主程度上的差异,而不是民主体制与举国体制的差异。中国政府之所以在紧急救灾中的表现要优于西方国家,不是因为中国的举国体制,而是因为中国政治制度具有大众民主的基本性质,而西方国家在救灾时的表现充分显示出这些国家虽然自称为民主,但在很大程度上是一种精英民主。两种政治制 度相比较,中国政府远比西方国家政府在执政过程中更能体现社会大众的意愿和要求。

把中国政府和西方国家政府在救灾问题上的不同表现归结为大众民主和精英民主的不同,认为中国政府更在乎社会大众的利益,在相当多的人看来是一个难以接受的看法。但是,这是现实存在的一个客观事实。

众所周知,民主的本来意义是多数人的统治,这种多数人统治在古希腊城邦曾经以公民直接参与决策的方式实行过。但是,到了近代的西方代议制,民主含义发生了根本性的转变,多数人的统治演变为少数人代表多数人对社会进行统治。基于代议制的这种政治现实,民主制度被一些政治理论家定义为由人们定期选出政治领导进行统治的制度。这种代议制理论的根据是现代国家人口众多,民众无法直接参与政治决策,所以多数人的统治最后演变为多数人把自己的代表选为国家的统治者。 

民众按照多数原则选举少数人作为国家的政治决策者并没有错,民选确实是民主的一个环节,但它仅仅是一个环节,而不是民主政治的全部。一个社会可以根据多数原则选举国家统治者。但这种选举只是给少数人代表多数人统治社会提供一个可能性的平台,而并不意味着这些被选的少数人必然会在执政过程中代表多数人的意愿和要求。从政府的现实运转看,少数国家统治者是否能代表多数人的统治这并不是几年一次的选举能够决定的,多数人对社会的统治必须体现在政府的每一个具体的决策和施政行为中。所以,用民主是多数人的统治这一本质定义来衡量,民主政治是一个完整的过程,其中最重要的看政府在执政过程中的具体决策和施政行为是否真正建立在多数人的意愿基础之上,这是我们判断一个政府是否具有民主性质的根本标准。

但遗憾的是,西方近代以来的主流政治理论制造了一个民主等同于多数人选举少人的神话,从而抽调了多数人统治这一民主的本质意义。从历史上看,欧美社会形成的两大政治模式----西方的民选政治模式和前苏联及东欧的苏维埃政治模式,都是一种少数人代表多数人对社会进行统治的精英政治模式。这两种源自欧美的代表制度尽管相互冲突,但在本质上都是属于精英统治的模式,少数人以多数人的名义对社会进行统治是这两种模式的共同点。这两种模式最大的缺陷在于把政治统治的合法性强化在“多数人代表”这么一个假设上,用放大了的代表性掩盖了执政过程中的权力异化现象。从这种两种政治模式形成的过程看,二者关心的主要是统治者的政治合法性,而不是多数人统治这个命题本身。上个世纪末,由于前苏联和东欧的崩溃,硕果仅存的是西方选举民主的政治模式。

西方国家这种以选举为基础的代议制有两个重要的优点:一个是给国家的精英统治提供了政治合法性,虽然现实中是少数社会精英对大众的统治,但这种少数人的统治却贴上了多数人授权的标签;第二这种代议制推卸了精英统治的政治责任。由于民众在选举中把自己的政治权力让渡给了少数执政者,所以,无论执政者在执政期间的行为如何,民众的制约都非常有限。美国小布什总统任期内的民间支持率长期徘徊在百分之三十几,离代表多数人的意愿和要求的民主政治相去甚远,但这并不影响小布什总统的政治合法性,因为民主在美国已经被定义为等于几年一次的选举,无论小布什总统在执政期间的决策是否体现社会大多数的民意,他的决策都被贴上了民主的标签。所以,把代议制等同于民主制度是执政精英推卸政治责任的一种合法形式。代议制的这两个优点给西方社会的精英统治提供了一个完整的合法性基础,这也是西方国家历经几百年而基本稳定的本原因。

但是,这种西方代议制在现实中实施的毕竟是少数人统治,当社会遭遇巨大灾难时,西方政府脱离多数人意愿的弊端顿时暴露无遗。由于西方国家政府的合法性完全建立在民选这个基础之上,政治精英的施政行为已经贴上了大多数民众授权的标签,所以西方国家的当权者在实际的执政过程严重缺乏来自社会大多数成员的压力。西方国家的执政者关心的是几年一次的选票,而不是执政过程中的每一项决策和施政行为是否体现大多数民意。只要执政者不严重违反法律而被弹劾,民间的支持率无论多低都不会影响其执政的合法性。压力与责任成正比,由于西方国家政府的政府合法性几乎全部放在了民选这个环节上,在选举中获胜等于稳固地取得了几年执政的持续合法性。这种在在执政过程中没有合法性压力的制度必然导致政府在执政期间承担的社会责任极为有限,政府缺乏体现社会大多数成员的意愿和要求的动力。这是西方国家政府在救灾过程中很少有杰出表现的根本原因。另一方面,由于民选这一环节的放大和绝对化,普通民众在非选举期间也很少有机会给执政者施加政治压力,民众即使有这样或那样的不满,也难以对执政者产生根本性的影响。

从上述分析可以看出,把西方代议制等同于民主制度是近代以来政治理论家制造出来的一个神话。这个神话的实质在于把原本是多数人统治社会的民主政治简化为几年一次的多数人授权,把一个完整的民主政治过程缩短到选举这样一个点上。这个选举神话给少数精英可以在执政过程中忽略大多数人意愿提供了理论依据。这是西方以选举民主为核心的政治制度的本质。

中国在上个世纪中叶实行的是类似于前苏联的政治制度,这种政治模式的合法性主要是建立在工人阶级先锋队的理论基础之上,执政党以工人阶级先进代表的身份对社会进行统治。由于执政党把“工人阶级先锋队”这个政治概念无限放大并且固化,导致了执政党在执政过程中常常忽略了现实中社会大众的真实意愿,整个执政过程中官僚主义泛滥,执政的民主过程并未得到应有的重视。中共建政的前三十年,民主政治发育受到很大制约,政府官员脱离民众现象日趋严重,这是文革之所以爆发的原因之一。但是,从中国告别前苏联模式的社会改革开始,中国的政治模式开始发生巨大变化,一种新的、以执政民主为特征的政治模式正在中国形成。

由于中国历史传统和现代平民革命的原因,改革过程中执政党和政府的政治合法性并不是通过选举而一次性获得,而是通过执政者在施政过程中的长期行为来获得。中国社会在三十年的改革中开始逐渐摸索出一种独特的、具有全社会性质的民主机制。这种机制具体表现为一种社会权力多元化的结构。即整个社会权力由执政党的组织力量、政府的行政和司法力量、资本的经济力量和社会舆论的监督力量共同组成。这个全社会的权力构成系统远比西方国家政治权力构成系统更能体现多数人的意志和利益要求,同时也受到更多的制约和平衡。西方的三权分立仅仅是在政治权力内部的一种权力分割和制衡,而政治权力本身在整个西方社会中所占有的权力资源极为有限,资本事实上拥有绝大部分的社会统治权力。而中国的四权平衡是在全社会中形成的一种制约和平衡机制。其中,尤其是民间舆论对执政党和政府有着强大的影响力,政府在执政过程中的每一步都不得不考虑民间舆论。

如果我们不带偏见地来看中国社会的政治模式,我们会发现,社会大众的压力始终伴随着政府执政的全过程。无论是中央还是地方,中国政府必须要在每一个具体的决策和行动中不断地获取自己的政治合法性。这跟被选票上了保险的西方政府有着根本的区别。如果说,西方制度的民主性是体现在选举的一瞬间,那么中国社会的民主性则是体现在政府的整个执政过程中。中国社会的这种政治模式给政府形成了一个持久而巨大的压力。政府必须有所作为,政府必须为民众服务,政府必须为所有社会问题承担责任,否则政府就会丧失政治合法性。无论是紧急救灾还是社会发展,无论是社会的发展方向(速度和公平的关系),还是老百姓的菜篮子,政府不得不尽可能在决策和施政过程中体现社会大多数民众的基本意愿和要求。政府任何一届中国政府,无论之前有多少政绩,只要政府在社会发展和管理中稍有缺失,只要政府在救灾中稍有疏忽,立即就会面临失去政治合法性的压力。这种巨大的社会压力,是中国政府政府能够在紧急救灾中有杰出表现出的根本原因。所以,中国政府在救灾中的杰出表现并非是中国政府官员有比西方官员更高的道德意识或社会良知,并非是说中国政府天生就具有服务于民众的心态,而是中国政府承受着比西方大得多的社会民意压力,中国社会的政治模式迫使政府必须承担起服务于民众的道德责任,政府在社会大众的压力下不得不战战兢兢、不得不竭尽全力地在行动中获取自己的政治合法性。只有理解了上述道理,人们才能理解为什么中国民众对社会发展方向和现状的满意度在西方一系列的民意调查中一直远远高于西方社会。

执政者必须永不停息地在施政过程中寻求自己的合法性是中国社会的一大特点,这种具有一定民粹主义色彩的大众民主模式决定了中国社会大多数民众对政府的决策和施政行为有着重大的影响。民意是悬在中国政府头上的一把达摩克利斯利剑,这把利剑归根到底决定着中国政府的所有决策和行为。与西方社会相比,中国政府必须永不停息地反映大众民意的政治模式有一种大众民主和民粹主义的色彩,因而缺乏西方精英统治模式的稳定性,社会总是在民众对政府的批评中发展。但是,这种带有民粹色彩的大众民主模式也有巨大的优点。由于中国的大众民意能够持续地对政府形成巨大的压力,由于中国政府不得不在行动中不断寻求政治合法性,所以中国政府必须全力以赴地解决社会发展中出现的所有问题。这个来自民间的巨大压力不仅是中国政府在救灾过程中常常表现出高效率的根本原因,也是中国经济几十年来能够持续高速发展的一个根本原因。中国这种具有民粹主义色彩的大众民主模式是西方主流社会很难理解的。

综上所述,如果我们不是把民主简单等同于选举,不是把民主简化为政治生活中的某一个环节,而是还原多数人统治这个民主的本来意义,把民主理解为政府在执政过程中的每一个环节都必须得到大多数民众的背书,把民主理解为一个完整的政治过程,那么中国政治模式的执政民主比西方政治模式的选举民主更在乎社会大众的利益要求和意愿,因而离多数人的统治更接近。而正是这种在民主程度上的差异决定了中国政府在紧急救灾过程中远比西方国家政府积极和负责任。这次日本政府在地震救灾中的表现之所以乏善可陈,美国政府在新奥尔良的风灾中之所以会罔顾民众的利益,不是因为日美政府道德上的问题,而是因为西方政治模式本身把政府的政治合法性集中在选举上,从而使整个社会对政府的压力大为减少,而政府自身的责任也就相应减少。对于一个缺乏足够压力和责任的政府来说,很难指望它在遭受紧急灾难袭击时能够多大作为。只要西方国家的这种少数精英统治社会的政治模式不改变,政府在灾难中不作为或很少作为的现象仍然难以避免。

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文章来源:四月网 | 责任编辑:唐杰

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朱维群:达赖与暴力恐怖主义的关系能撇清吗

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