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王曙光:论新型农民合作组织与农村经济转型

2012-06-14 19:25:00 作者: 王曙光 评论: 字体大小 T T T

摘要:新型农民合作组织的兴起是影响中国农村经济转型与发展的重要事件,基于对近30年新型农民合作组织兴起的制度根源和约束条件的分析,本文对新 型农民合作组织的制度特征进行了深入的分析,尤其对公司领办型合作社的兴起进行了经济学解释,并提出了“全要素合作”和政府对农民合作组织进行“制度补 贴”的概念,论文最后对新型农民合作组织的发展趋势和中国农村经济的转型进行了展望。

关键词:新型农民合作组织;农村经济转型;全要素合作;公司领办型合作社;制度补贴

作者简介:王曙光,山东莱州人,北京大学经济学院副教授,经济学博士。

基金项目:教育部人文社会科学研究基金课题(批准号:09YJC790014)和司法部2008年度国家法治课题(项目编号:08SFB2047)的阶段性成果。

一、引言:“从合到分”和“从分到合”:中国农村转型的辩证法

1978年以来的农村联产承包责任制改革是对传统计划经济下农村土地制度和管理制度的扬弃,由于务实的地方政府和中央决策者的激励从而逐 渐取得了合法性,在一定程度上使各类农业生产要素的支配权重新回归到农民手中。这一次“从合到分”的变革,极大地释放了农村的生产力,农民有了土地、劳动 力与生产资料的支配权,提高了农村资源配置的效率,使农业生产在短期内就超越了历史水平,从而奠定了中国改革开放30年的物质基础和体制基础。

联产承包责任制的推行使我国农业生产和农村改革取得了巨大的成就,同时也应该认识到,这个制度也使得农民的组织化程度回到小农经济时代, 当联产承包责任制所带来的制度变迁的能量释放殆尽之后,小农经济内在的弊端就逐渐显现出来。从某种意义上来说,在农村改革30年后,农村又面临着一次新的 “由分到合”的变革,这次变革的核心是提高农民的自组织能力,重新塑造农民合作的组织载体,以与农业产业化和农村现代化的内在要求相对接。这是一次新的农 村微观组织形态和农村经济运行模式的重大变革。

近年以来,农民合作社出现了蓬勃发展的态势,2007年7月《农民专业合作社法》的正式颁布实施,标志着我国农民合作经济组织进入了一个 法制化、规范化的新阶段。据农业部统计,全国现有农民专业合作组织有21万多个,农民专业合作组织成员数为3878万,其中,农民成员3486万户,农民 成员占全国农户总数13.8%,比2002年提高了11个百分点。农民合作组织的迅猛发展说明,从兼业“小农”到组织化“大农”是未来农村发展的基本趋 势。合作社的发展,意味着农民自组织能力的增强,也意味着农村微观经济主体发生了巨大而深刻的变迁。同时,组织化“大农”的出现也标志着我国乡村治理发生 了深刻变化,对农村发展和制度变革必将产生深远的影响。本文第二部分将系统分析新型农民合作组织兴起的制度根源与制度特征,第三部分对新型农民合作组织中 出现的最显著现象“公司领办型”合作社的兴起进行了经济学解释。第四部分探讨了新型农民合作组织中的全要素合作和政府行为问题。最后的结论部分提出了农民 自组织能力的培育与制度补贴问题,对中国农民合作组织的发展趋势作出展望。

二、新型农民合作社兴起的制度根源及其制度特征

新型农民合作组织的发展是对传统农村经济运行模式和经营体制的“否定之否定”。分散的小农体制一方面使农民获得了农业生产要素的自由支配 权,从而激发了农民的生产要素的投入;但是另一方面小农体制也使农民的组织化程度降低,农业生产及其要素配置的规模经济下降,农业部门的边际产出必然出现 逐年递减的态势。农村经济发展的相对停滞、城乡差距的拉大、乡村治理结构的涣散等,显示出现有农民组织形式和农村微观经营模式必须发生新的变革。

而新型农民合作组织从以下几个方面改善了农民的处境:第一,农民合作组织提高了小农抗击农业风险的能力,提高了农民作为弱势群体的自助自 救能力,避免了农民的破产危机;第二,新型农民合作组织增加了农业生产的边际收益,阻遏了农业部门边际收益递减效应;第三,新型农民合作组织提升了农业生 产的规模效应和农产品的市场竞争力;第四,新型农民合作组织促进了农业的适度产业化发展,使农民更能适应农业开放之后农业产业化的发展趋势;第五,农民合 作社加速了农村各种生产要素的流动与整合,提高了农业生产要素配置的效率。这几个方面的作用,已经被实践所充分证明。

1978年之后30年间,由于土地制度和农村经营制度发生了根本的变化,再加上21世纪初期中国加入世界贸易组织后的农业开放和农业转型 所引发的市场竞争格局的改变,导致新型农民合作组织的发展模式与制度结构也随之发生了深刻变迁。从契约—产权视角来看,新型农民合作组织与20世纪50— 70年代的农民合作组织有了很大的差异。第一,从发起人结构和产权结构而言,政府主导或准政府部门兴办、公司领办型合作社与农村能人和种养殖大户发起的合 作社同时得到发展,民间农业产业资本在合作社中的作用越来越凸现出来。据农业部统计,从发起人结构来看,农村能人和专业大户领办的合作社占69.2%,农 村科技推广部门领办的合作社占12.7%,龙头企业领办的占5.4%,基层供销社发起的占5%,其他社会力量兴办者占7.7%,发起人结构的多元化特征十 分明显。第二,从契约视角来看,新型农民合作社重新回到合作社成员之间较为对等的契约关系中来,这为真正实施退出权提供了制度基础和保障。新型农民合作社 成员之间存在明显的异质性,但是这并不能成为影响对等契约关系的因素。相反,异质性再强的合作社,也必须尊重成员的完全退出权(当然可以为退出权设置某些 成本或对成员准入设置一定的门槛以保持成员的稳定性)。第三,从成员之间的所有权关系来看,新型农民合作社是成员之间的要素合作,但是要素的所有权关系不 变,特别是当土地作为一种要素进入合作社时,土地的所有权仍旧属于合作社成员所有。因此,新型的合作社并没有改变农民家庭承包经营制度等基本农村产权制 度,而只是改变了其生产方式与要素组合形式,包括土地在内的所有要素仍旧有非常明晰的产权归属。第四,与农业产业转型相匹配的是,新型农民合作组织涉及的 产业逐步多元化,能够为农业产业化提供全方位的服务。据农业部统计,从合作社服务领域和产业性质来看,其中从事产销综合服务的合作社占44.5%,从事技 术信息服务的合作社占20.2%,加工服务为主的合作社占7.98%,运销服务为主的合作社占8.8%,仓储服务的合作社占2.1%,从事其他产业的合作 社占16.5%.①[本文所有统计数据,均来自农业部官方网站中国农业信息网:http://www.agri.gov.cn /]

新型农民合作组织逐步趋向一种“全要素合作”的发展模式,劳动力、技术、信息、土地、资金、企业家才能等要素均进入合作社,出现了生产合 作、供销合作、消费合作、技术合作、土地合作、信用合作互相交融、多元综合的合作趋势。总之,近几年来,农民合作组织呈现出迅猛发展的局势,对农村经济转 型产生了深远的影响。

新型农民合作组织发展过程中,一个特别值得重视的突出现象是,在目前存在的约21万家合作社中,真正由农户自发创建的合作社比例非常低。 笔者2007—2009年对北京、山东、安徽、浙江、四川等地的农民合作社进行的田野调查发现,在很多合法登记的合作社中,表面看起来是由农民发起登记的 合作社,实际上背后起核心主导作用的发起者往往是涉农企业、供销社、农业技术推广人员或者政府相关部门,纯粹由农民创建的合作社极为罕见。如何解释这一现 象?原因之一是,在农村地区企业家人力资本是普遍缺失的,这导致纯粹由农民组建的合作社难以内生出自己的企业家,使得合作社经常因为难以应对激烈的市场竞 争而解散。在欧洲19世纪中期合作社萌芽发展的时期,农民自发组建合作社,从而在合作社中培养农民的企业家精神,这在市场竞争还不太激烈的时代,是可以做 到的。但是当市场竞争非常激烈的时候,市场很难允许合作社花费长时期的成本培育农民的企业家精神,事实往往是这样的:当纯粹由农民举办的合作社还没有培育 出自己的合格的企业家人力资本时,残酷的市场竞争已经将合作社淘汰出局。原因之二是,在改革开放之后很长时期里,国家对合作社的培育与扶持缺乏明确的政策 法律框架,同时,农业产业资本在20世纪80年代之后迅速崛起,比合作社抢先占领了农业市场,形成竞争中的占优地位,这导致农业产业资本对合作社形成了某 种挤出效应。而政府所一贯倡导的“公司加农户”的农业产业化模式,更是扶持助长了农业产业资本的力量而削弱了合作社的力量。农业产业资本对小农的挤压,使 得小农自发组建合作社的可能性降低。在合作社自身禀赋和外部市场环境都变得非常不利的情况下,政府对合作社的扶持就显得极为重要。

三、农民合作组织弱内生性和公司领办型合作社的经济学解释

新型农民合作组织中农民发起比例低这个事实,说明新型农民合作组织的内生性弱,农民的自组织能力有待增强。在新型农民合作组织中,公司领 办型合作社占据明显重要的比重。从契约视角来看,公司领办型合作社实际上是兼业小农与农业产业资本之间缔结的一个不完全合约。公司领办型合作社的成立,实 际上为兼业小农和农业产业资本双方均带来福利的“帕累托改进”:作为交易的一方,农业产业资本获得政府的政策租金,而攫取政策租金是很多涉农产业资本愿意 组建合作社的基本动因之一;农业产业资本还获得纵向一体化的好处,农业产业资本与农民之间本来是上下游的产业关系,按照市场原则进行交易,但一旦形成合作 社之后,农业产业资本和农民之间的交易内部化了,从而可以更好地克服信息不对称和市场的不确定性,对农业产业资本增强在市场上的竞争力有积极意义。同时, 作为交易的另一方,兼业小农也获得了自己的福利的帕累托改进,兼业小农获得了规模收益,降低了企业家的搜寻成本与培育成本,降低了信息成本和市场不确定性 成本,还获得了大量与集约化经营相关的经营收益,规避了经营风险。

公司领办型合作社实际上是农业产业资本与兼业小农之间博弈的结果。他们之间形成一个共生的利益共同体,即奥尔森所说的相容性的共同体而不 是排他性的共同体。尽管在公司领办型合作社中不可避免地会发生公司对农民利益的侵占问题,但是从总体上来说,这两个利益主体是相容性的,而根据奥尔森的集 体行动理论①[Olson,Mancur:The Logic of Collective Action ,Cambridge :Harvard University Press,1965],相容性的集团有可能实现集体的共同利益。值得指出的是,之所以公司领办型合作社能够实现双方的共同利益,能够有效避免产业资本对 农民利益的侵占,在很大程度上仍旧归因于对等契约关系和完整产权关系所决定的成员的完整退出权。农民所享有的完整退出权,对农业产业资本造成一种可信威 胁,如果产业资本在定价和剩余分配等方面损害了农民的利益,使其福利出现净损失,则农民可以用脚投票,实施退出权,而转向市场交易。在这里,市场和合作社 是农民相机抉择的一种交易形式,如果市场合适,农民就会选择市场;如果合作社合适,农民就会选择合作社,市场和合作社的边界由农民的边际收益而定。在这 里,威廉姆森和张五常等人对企业与市场的关系的结论完全可以移植到市场与合作社的关系中来。①[Williamson ,Oliver,Markets andHierarchies :Analysis and Antitrust Implication .New York:The FreePress ,1975;Cheung,Steven,“The Contractual Nature of the Firm”。Journal of Law and Economics,26:1—21,1983]

从某种意义上来说,公司领办型合作社的兴起是经典合作社的一种“异化”,但这种“异化”必定有其社会经济根源。实际上,不论是国外还是国 内,围绕着合作社的发展,一直存在着两种不同的思维模式或者学术流派:一种我们可以称之为“坚持经典模式的合作社流派”,一种我们可以称之为“对经典模式 进行调整的合作社流派”。坚持经典模式的合作社派强调合作社的发展应该遵循欧洲合作社的经典模式或曰古典模式(classical model)。这些模式可以用罗虚戴尔原则来概括,其中的核心原则是一人一票的民主决策制度、限制股金分红和按交易额分配的利润分配制度、为社员服务及社 员身份的平等性与同质性。这些最经典的合作社原则在一个多世纪以来通行全世界,逐渐被全世界所广泛接受。这些原则也是国际合作社联盟(ICA)所倡导的主 要原则。②[马忠富:《中国农村合作金融发展研究》,北京:中国金融出版社2001年版,第10—72页;傅晨:《中国农村合作经济:组织形式与制度变 迁》,北京:中国经济出版社2006年版,第21—90页]但是随着世界经济的发展,各国的经济形态、市场竞争形态、社会阶层形态、外部环境等都发生了根 本性的变化,坚持经典模式的合作社发展思路越来越不能适应市场竞争带来的挑战,也不能适应社员的新要求。在这种情况下,合作社的发展模式也必须与时俱进。 于是就出现了对经典模式进行修正的合作社流派,对原有的经典合作社原则作了若干调整。其中包括:一人一票的民主决策制度逐渐转变为加权投票的民主决策制 度;在按交易额分配之外加入股权分红制度;社员身份逐步出现异质性和多元化倾向,允许资本所有者更多进入合作社;合作社服务范围也逐步广化和泛化,不仅为 社员服务,更为非社员服务,不仅为本国人服务,更为全球客户服务。③[Andrew M.Condon :The Methodology andRequirements of a Theory of Cooperative Enterprise,in“Cooperative Theory:New Approaches”(Agricultural Cooperative Service Report 18),JefferyS.Royer edited ,Washington,D.C.:USDA ,1987;F.Robokta :A Theoryof Cooperation,in“Agricultural Cooperation:Selected Readings”,M.A.Abrahamsen and C.L.Scroggs edited,Minneapolis :University of MinnesotaPress ,pp.121—142,1957;R.E.Torgerson,B.Reynolds ,T.W.Gray:“Evolution of Cooperative Thought:Theory and Purpose ”,Journalof Cooperatives ,13:1—20,1998]

公司领办型合作社的兴起显示出我国当前农村市民社会基础的薄弱性。欧洲经典合作社的诞生与发展,是与欧洲的市民社会的兴起分不开的,市民 社会的兴起,使得人们的民主意识、自我意识、合作意识等大为增强,这才有了经典合作社产生的基础。农村普遍缺乏市民社会基础,则农民的民主意识、自我意识 较弱,在一个组织中很难通过民主管理和民主决策来实现自己的目标,也不懂得如何通过民主程序、通过讨价还价和妥协来维护自己的利益。同时,公司领办型合作 社的兴起也反映了我国当前农村市场发育基础和农民市场意识、合作意识的薄弱性。经典合作社的出现是与一定的市场发育基础联系在一起的。我国当前的农村市场 发育不完善,农民的市场意识比较薄弱,这就导致由农民自发产生组建合作社的想法的几率大大降低。农村竞争环境基础的恶化也是公司领办型合作社出现的重要原 因。现在,随着农业产业化的逐步推进,资本对农业产业的渗透和控制逐步加深,这就导致农村中竞争环境的恶化,单纯由农民组建的合作社在资本规模、生产规 模、技术层次、人才竞争力方面很难与大型资本相竞争。

从以上几个方面来看,我国现阶段单纯由农民发起和组建的合作社之所以很少,关键是这类合作社的生存缺乏市民社会基础、市场发育基础、合作 精神基础和竞争环境基础。所以,公司领办型的合作社在中国的普遍存在,是一个必然的现象。在公司领办型合作社的发展中,农民和公司形成了较好的利益对接, 企业拥有品牌累积的声誉优势、企业家精神优势、市场敏感性优势、市场网络与营销优势、管理优势以及市场谈判能力和订约优势,农民可以利用龙头企业的这些优 势,使合作社及其产品在市场中更具有竞争力,这样合作社的盈利能力就会增强,就可以为农民社员带来更多的实惠和福利增进;而为了这些福利的增进,农民社员 在组建合作社的过程中和合作社运作的过程中,都愿意自动让渡一部分权利,来凸显龙头企业的作用,使资本在合作社治理中占据更多的话语权。但是公司领办型合 作社也有其弊端,容易造成合作社内部治理的变形和无效、利润分配的不公平以及政府支农资金被龙头企业侵占的现象。因此,要完善公司领办型合作社的内部治理 结构,实现公司领办型合作社的民主管理和民主决策,利润分配制度要完善,既要保护资本的利益,更要保护社员的利益,当然最重要的一点,农民必须有自由退出 权。自由退出权是保证一个合作社内部治理和制衡结构有效的必要条件。

四、农民全要素合作与政府行为框架

新型农民合作组织要实现对传统农村经营模式的扬弃,必须实现全过程合作和全要素合作。

全过程合作意味着农民在整个生产过程中实现全方位的合作,合作贯穿农业生产的全部程序。全过程合作包括:第一,农业生产上游环节的合作, 即各种投入品和消费品的合作,包括化肥、种子、生产工具和机械、农药、信贷等合作。第二,农业生产中游环节的合作,包括生产过程、技术培训、灌溉、农作物 管理等领域的合作。第三,农业生产下游环节的合作,即农产品加工、品牌建设、营销等领域的合作。新型农民合作组织的全要素合作,即是使农民实现各种要素的 共享与互助,这些要素包括劳动力、土地、资金、技术、管理、信息等各个方面。农民进行全要素合作意义重大。第一,只有实现全要素合作,才能实现各种农业生 产要素的合理有效配置;第二,只有通过全要素合作,农民才能实现农业生产各个环节的有效配合;第三,只有通过全要素合作,农民才能实现在更高程度的规模经 济和范围经济;第四,只有通过全要素合作,才能使农民合作社成为真正具有市场竞争力的特殊企业,单一的合作会极大地限制农民合作社的竞争力。因此,我们可 以说,全要素合作是农民合作社可持续发展的必要条件。①[王曙光:《农民合作社的全要素合作、政府支持与可持续发展》,《农村经济》2008年第11期]

新型农民合作组织要实现全过程合作和全要素合作,政府在其中扮演着重要角色。目前,各级政府已经充分认识到发展农民合作社的必要性。

比如,浙江省政府最早出台了地方性的法规,鼓励和规范农民合作社的发展;北京市政府,通过财政、税收、培训等多种手段,支持农民合作社发 展壮大。②[王曙光:《乡土重建:农村金融与农民合作》,北京:北京大学出版社,2009年版,第120—142页]各地在支持合作社发展方面都出台了很 多政策,也搞了很多创新性的手段。政府支持和规范合作社发展,应注意以下三点:其一,要尊重农民和农民合作社的意志。合作社是农民自愿组建的互助性的民间 组织,本着为合作社成员服务的精神组建,其精髓是“合作、自愿、互助、民主”。

而很多地方政府往往把政府意志强加到合作社身上,这就违背了合作社的原则。其二,政府对合作社的支持手段应多元化,目前政府大部分采取直 接拨款补助合作社的方法,导致很多资金支持效率较低。其三,在合作社的组建过程中,某些地方政府直接以政府的名义组建各种合作社,对合作社的组织形式和内 部治理结构进行严格的控制,使合作社实际上成为政府的一个派出机构,对合作社发展十分不利。

政府支持合作社应该始终遵循四大原则。第一,民主性原则,就是政府在支持合作社发展过程中,一定要以一种平等的心态来扶持合作社,而不是一种居高临下的心态,不是一种命令的心态。

第二,市场性原则,是指政府在扶持合作社时,其方法应该是符合市场原则的,其手段应该是市场化的,应该使参与的各方都能从这个市场化的支 持机制中获得好处,避免风险。第三,协调性原则,是指政府支持框架的核心应该是协调不同参与主体之间的关系,尤其是协调合作社与产业界、金融界的关系,使 各主体之间的关系和谐起来,为合作社的发展营造一个比较宽松的外部环境。第四,制度性原则,是指政府应该在制度建设方面支持合作社,使合作社的支持框架更 具有长期性、稳定性,应该把一些机制设计制度化、规范化。

五、结论:“第二次飞跃”:从“分散化小农”到“组织化大农”

本文基于对近30年新型农民合作组织的约束条件、禀赋特征的分析,深入探讨了新型农民合作组织的制度特征以及出现这些特征的经济社会根 源,尤其是探讨了新型农民合作组织弱内生性和公司领办型合作社兴起的制度根源。由对政府行为框架的分析,本文强调政府在扶持农民合作社发展所扮演的核心角 色。在改革开放后到2007年《农民专业合作社法》正式实施之间的近30年,农民合作组织的发展缺乏法律保障和规范性,农业产业资本在市场竞争中的占优地 位又对农民合作组织形成了明显的挤出效应,因此农民合作组织的发展面临着较为严格的约束条件。随着农业产业转型和农业市场的开放化,农民合作社面临的困境 将越来越明显。在这种情况下,由于外部约束条件和自身禀赋的缺失,农民合作组织要想实现可持续发展是非常困难的,政府必须对农民合作社进行制度补贴。所谓 制度补贴,就是政府运用各种政策和法律手段,降低农民加入和运营合作社的成本,提升农民加入和运营合作社的收益,从而增强其自生能力,使合作社获得较为宽 松的政策空间和市场空间;其中尤为重要的是降低农民合作社的准入成本(在合作社注册中予以免费并降低合作社准入门槛和简化注册手续)、降低农民合作社的企 业家搜寻成本和培育成本(对合作社骨干成员进行系统培训以提升其企业家才能)、降低农民合作社的信息成本和市场准入成本(政府帮助农民合作社提供市场信息 和建立信息网络,扶持农民合作社产品进入超市等市场网络)以及降低农民合作社的运营成本(严格按照法律规定进行税收减免和财政补贴),使农民合作社在市场 竞争中增强其比较优势。现在,农民合作组织面临着新的发展机遇,农民合作组织的崛起也意味着农村微观经营组织结构正在发生着“第二次飞跃”①[1990年 邓小平提出“两个飞跃”的思想,他指出,中国社会主义农业的改革和发展会有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。第二个 飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。参见:《邓小平文选》第三卷,北京:人民出版社1993年版,第355页], 即由分散的小农模式转向集约化、规模化、产业化的合作社生产模式。但是,历史教训告诉我们,合作社必须在充分尊重农民的意愿、充分尊重农民的首创精神、充 分尊重并严格保护农民的平等契约权利、充分尊重并完整保障农民的财产权利和退出权的情况下,才能获得健康的发展。②[Lin,Justin Yifu ,“Collectivization and China‘s Agricultural Crisis in 1959—1961”。Journal of Political Economy,98,No.6(1990):1228—1252;Lin,Justin Yifu ,“Exit Rights ,Exit Costs,and Shirking in AgriculturalCooperatives:A Reply”,Journal of Comparative Economics,17,2:504—520,June 1993]同时,政府应该加强对农民合作组织的制度补贴,加强农民的合作社教育、企业家才能培育和合作社内部治理规范化,同时为农民合作社创造一个公平而 有效的市场环境。

来源:《北京大学学报》(哲学社会科学版)2010年第3期

责任编辑:zoushicheng
来源: 四月网
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2014年12月28日 ~2014年12月28日
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