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王守谦:大清帝国的“国家能源委”

2010-09-08 13:42:01 评论: 字体大小 T T T
对于中国而言,十九世纪最后十年不但意味着前所未有的不堪,而且预示着更为凶险的未来。设立专门机构加强矿业资源管理,不但是针对外资进入中国矿区进行风险管理的必要手段,也是开发国内资源、谋求实业救国的战略选择。

十九世纪的最后十年,对于欧美和日本都可谓是工业化的黄金时代。在西方,第二次科技革命已渐入佳境;在日本,皇室、将军和商界名流正在分享甲午战争的红利。但对于中国而言,这十年不但意味着前所未有的不堪,而且预示着更为凶险的未来——西方世界的国力竞争,使其谋求东方能源以改变地缘政治的欲望愈发贪婪,日本也渴望大清煤炭能为它挥向世界的东洋刀开刃淬火。设立专门机构加强矿业资源管理,不但是针对外资进入中国矿区进行风险管理的必要手段,也是开发国内资源、谋求实业救国的战略选择。

光绪二十四年,亲政不久的光绪皇帝急于“维新”,授意臣下建言献策,实施矿业新政。盛宣怀首先提出动议,参考土耳其的做法,建立一个专管铁路和矿务的“股份”制衙门,向国内外出售股份,并“请各国公同保护”,以便让各国相互牵制,“散其瓜分之局”。御史黄思永则建议清廷,干脆创办矿务总公司,统一主持矿业和铁路事业,“管辖之权,朝廷主之,公司任之,各国不得干涉”。由于盛宣怀的政治人脉远胜于黄,清廷最终部分采纳了前者,参考欧洲模式设立矿务铁路总局,由军机大臣王文韶和张荫桓专理其事。“所有各省开矿筑路一切公司事宜,俱归统辖,以专责成”,但不同意外资介入大清能源领域。

清廷设立专门机构管理国内矿业的初衷,即在于处理外资侵入问题。在此之前,地方官员为弥补财政亏空,纷纷不顾政治后果,私下与外企签订矿业开发合同。由于缺乏相关机构和法律调整利益关系,规范矿业秩序,各地不断发生洋人与当地矿业经营者的冲突。清廷希望借助矿务铁路总局和相关法律性文件,把那些暴怒的洋大人挡在门外,同时尽量给予华商以发展空间,以便推行它梦想的实业救国路线。

不过,清廷并不具备能够有效监管能源开发与管理的人才队伍和政治架构。不但矿路总局的官员多属正业之外的兼差,得不到额外的薪水,而且连该局本身也是临时性的。它被置于总理衙门这样一个外交机构之下,从一开始就是专门用来处理涉外矿务纠纷的。由于外商常常挟外交强权而长驱直入,不断与国内土窑发生纠纷,矿路总局不得不奔忙于外交与内政之间。原本只服务对外矿务交涉的机构,反而更像是统筹“管理”大清能源事务的“国家能源委员会”。

尽管矿务铁路总局只是临时兼职,但由于主管矿权审批,自然被视为晚清官场的肥缺。矿路总局大臣王文韶对自己的职权也非常满意。屡新之初,他便信心满满地上疏中央,敦请光绪皇帝饬令各地,凡是该局设立前签订的涉外矿务合同,一律重新审定。王文韶还严词照会各国驻华公使,如果有外商未经总局审核,私自与华商订立办矿合同,即便是借贷洋款给华人办矿,也“一概视同废纸”。

除了希望“洗心革面”,彻底扭转涉外矿务纠纷的被动地位之外,矿务铁路总局还有意改弦更张,改变矿业领域的“国进民退”局面,增强矿业发展的活力。由于官办矿业不断受到地方官府滋扰,投入大而内耗多,加之主办者“兴利之念,不敌其避罪之心”,所以并未取得更大成效。虽然后来改为官督商办,但官方常常以“总办”、“会办”、“支应”、“文案”的名义安排私人,人浮于事,开支极大;而且资本来自于商,利润却被官方侵耗,商家纷纷退出经营,致使公众对官营矿业诟病甚多。

遗憾的是,大清帝国已经在外力打击下变得支离破碎,从国家实力到政权向心力,都已达不到管控国家能源储备的必要水准。矿务铁路总局作为国家能源领域的最高决策者,很快就在内外诸因素的共同作用下节节败退,任由外企在驻华公使团的保护下筑路开矿,在供应本国驻华兵舰燃料之需的同时,高价出售给中国人谋取暴利。

中外关系格局在八国联军侵华战争之后的新变化,是造成矿务铁路总局建立之初即难有作为的主要原因。一方面,列强凭借在中外军事对抗中所取得的外交强权,往往对晚清的矿业新政进行有选择的处理。外国驻华公使自始至终地参与本国公司夺取中国矿权的过程,凡是符合其利益者便予以配合,反之则百般狡辩,自行其是。另一方面,战争赔款使原本已经捉襟见肘的中央财政更加紧张,无论是应付整军练兵以压制国内民变,还是按照“新政”的安排兴办公共事业,都不得不将吸引外资、开矿兴利作为决策选项。外交压力和内政需要,迫使矿务铁路总局最终修改矿务章程,准许洋商直接办矿。尽管新矿章仍然赋予了中方对违法外企进行处置的权力,但却改归外务部行使,专管矿务的矿路总局不再具有最终管辖权和矿权审核的主导权。

英国福公司在中国的煤炭开采权,就是清廷矿务管理流程出现重大疏漏的典型事例。福公司在1898年谋取晋豫矿权时,其资本总额只有2万英磅,折合当时银价也不过15万两。为了引诱中方,它声称将在两省各投资1000万两,但直至庚子事变后,也没有募取到它声称的股本额度。尽管河南山西两省官绅不断质疑福公司的开矿资格,但由于外务部主管大臣庆亲王奕劻的坚持,矿务铁路总局只能保持缄默。个人意志和部门意志最终成为国家意志,使中方直至民国时期,尚在为这种极不专业的“泛外交化”管理模式支付代价。

大清政权向心力的丧失,是晚清矿务改革难有成效的另一原因。外务部大臣奕劻之所以屡向外企妥协,一是因为洋人比国人可怕,二是因为银两比大清可爱。作为外务部主管大臣,他的交涉原则首先是消弭纷争,避免战祸,而不是维护矿区华商的利益。至于矿业应如何开发和管理才能规避外资掌控,并不在他的考虑范围之内。长期对外战败所引发的恐洋倾向,不但使其在外交领域难以捍卫国家利益,反而抱持末世心态,利用公权图谋私利。由于奕劻身居要职,掌握清廷能源开发与管理的最高机密,无疑给服务于外企的刺探者以可乘之机。

刘鹗是最先接近清廷矿务决策高层的刺探者之一。作为福公司买办,刘鹗依靠着福公司的丰厚回佣和公关投入,可以轻易地将触须伸入许多大清高官的私邸。原在总理衙门任职的身份,又使其能够利用交谊接触到最核心的决策者。而末世心态所造成的官德败坏,则让不少官员或官宦子弟为了私利而甘心媚外,成为刘鹗最好的“机密”供应商。

为了代福公司谋取矿业权,刘鹗曾托贾子咏向奕劻说项。贾不但是山西商务局总办,了解山西官方与福公司的谈判底线,而且作为奕劻幕府成员,对奕劻也颇具影响力。当奕劻经他中介,接受了刘鹗贿赂之后,福公司在晋豫两省的矿业权申请很快就取得了突破。军机大臣兼户部尚书翁同龢是坚决的经济民族主义者,但他的亲信下属毛庆蕃是刘鹗的亲家,翁同龢在福公司问题上的态度,他随时向刘鹗透露。刘鹗的妻舅高子谷是矿路总局大臣王文韶的孙女婿。王文韶以军机大臣身份兼管外务部之后,高子谷掌管着外务部的电报密码本。清廷高层关于福公司事务的机密文电,他都会在第一时间告知刘鹗。正因为如此,福公司总董哲美森得知军机处和外务部最新奏折内容的时间,有时甚至比慈禧太后还早。在与清朝官员的矿业权交涉期间,他自然也一直处于上风。

尽管矿务铁路总局很快就在清末“新政”中被裁撤,更具现代意味的《大清矿务正章》也随之颁行,但并没有改变矿业领域的秩序混乱和利权流失。由于相关矿业管理体制从一开始就罔顾传统矿事习惯,而没有基于当地民情进行立法,传统矿业经营者仍在“非法”地与洋人同行进行斗争,洋人也仍在每一次利益受损后再次向中国官方巧取豪夺。洋人甚至敢于藐视大清的矿务管理机构和法律,先开矿后申请,声称“在中国办事……以做成为第一要义,一经做成,便无异言矣。如华人果来杀我工程师,于我更觉合宜,盖我可以藉此向中国政府索偿也”。

可以看出,国力衰落无疑是大清帝国难以捍卫能源安全的主要原因,但国家管理体制的低效和官员队伍的道德沉沦,则是能源安全大坝必然溃堤的核心因素。当民众无法从矿业管理体制改革中获益,而官员却能在体制转换过程中谋取私利,矿业秩序和能源安全自然无从谈起。因为前者会造成社会动乱,后者则容易引来外敌觊觎。

                                   注:本文首发于《能源》杂志2010年第9期,稍有改动。

责任编辑:罗霜
来源: 四月网
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时间:
2014年12月28日 ~2014年12月28日
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