美国大学状告政府，留学生签证新规之争背后是法律还是政治？

美国大学状告政府，留学生签证新规之争背后是法律还是政治？

7月9日，美国加利福尼亚州总检察长宣布，加利福尼亚将会是美国第一个针对国际学生签证新规起诉特朗普政府的州。

7月6日，美国国土安全部（Department of Homeland Security）下属部门移民与海关执法局（ICE）针对国际学生宣布了新的政策，若留学生所在学校秋季学期的所有课程都在线教授，则持有F-1和M-1签证（编注：分别为签发给全日制在美国读书的学生，以及签发给赴美进行短期职业培训、在职业和非学术机构学习学生的签证）的学生不能继续留在美国境内，或者必须转学至非纯线上教学的学校。这一政策在美国高等教育界引起轩然大波，在此之前，许多大学已经宣布秋季学期的教学将在线上进行。考虑到各校数量众多的留学生，既定教学计划必然被打乱。

目前，包括斯坦福大学、南加州大学、哈佛大学、麻省理工学院和东北大学在内的多所美国大学已经宣布针对该签证新规采取法律行动。

这一事件中，美国政府是否违法，将政府告上法庭的大学胜算几何？

大学告政府，于法有据

按照美国移民海关执法局的规定，留美学生每学期在校所上的网课不得超过1门或3个学分。然而，随着美国出现新冠肺炎疫情，大量美国高校自2月以来都开始采取线上教学。3月13日，美国总统特朗普宣布国家进入紧急状态，移民海关执法局为了配合疫情防控，也对在美国际学生上网课的限制发布了特殊豁免，宣布“在紧急状态持续期间”，上网课或采用其他替代教学手段的学生依然可以维持合法身份，留在美国。

美国高校正是在这一政策前提下安排了2020年秋季学期教学计划，哈佛大学等多所大学都陆续宣布将采取全线上教学，帮助留在美国境内和已经返回各自国家的国际学生继续学业。但7月6日的新政策使这些学校的国际学生都将无法正常上课，且执法局要求所有将采取全线上教学的学校在7月15日之前提交新的教学计划，而采取线上线下混合教学的学校必须在8月4日之前为各自上百甚至上千名留学生重新报备并签发新的I-20表格（相当于F-1签证的校方背书）。

这对于各所大学来说，显然是不可能完成的任务。因此，哈佛等美国高校纷纷采取法律行动。其中，哈佛和麻省理工学院在美国马萨诸塞州联邦地区法院提起诉讼，并指名了四名被告：美国国土安全部、美国移民海关执法局、国土安全部部长Chad Wolf，以及移民海关执法局局长Matthew Albence。

在诉状中，两所大学代表自身以及在校的上千名国际学生，指出7月6日所颁布的新政策将对学校的教育产生“即刻、具体并无法替代”的风险，也将伤害国际学生的“自身、家庭、教育、短期及长期健康和未来教育及就业前景”。在诉状最后，两所大学要求法院发布对这一政策的初步或永久禁制令（preliminary or permanent injunction），并重新执行移民海关执法局3月13日所发布的标准。

事实上，这并非美国大学第一次就学生的身份问题将政府告上法庭。2017年9月，在特朗普宣布废除“暂缓遣返童年来美者计划”（DACA）后，为了保护自幼在美国长大但尚未获得合法身份的学生，加州大学和普林斯顿大学等高校将特朗普和国土安全部告上法庭。美国最高法院于今年6月18日正式对此案宣判，宣布国土安全部废除DACA的政策违法并因此无效。在判决书中，首席大法官约翰·罗伯茨（John Roberts）通过阐释《行政程序法》（Administrative Procedure Act），对联邦政策的颁布和施行标准做出了进一步规范。这也为哈佛和麻省理工增加了法律支持。

起诉状指出美国政府“三宗罪”

根据美国法律，所有违反《行政程序法》的政策都将视为违法且无效。具体考量标准为发布机构是否“独断、变化无常及滥用职权”，或相关政策是否整体缺乏合法性。在哈佛和麻省理工的诉状中，原告宣称执法局新政策从3个方面违反了《行政程序法》：未能考虑问题的重要方面、无法提供合理依据及违反公示期要求。

首先，原告指出执法局未能全面考量这一政策将引起的诸多问题。疫情暴发后，美国各所大学根据美国疾控中心发布的指南，为避免聚众传染决定将所有课程转为线上。在美国累计确诊病例已突破300万的关口，新政策将迫使大学重新开始线下教学，这将大大提高传染的风险，并将学生和教职员工置于险境。

此外，原告在3月政策的基础之上花费大量精力和资金制定并准备了秋季学期的教学计划，突然改变将在教育质量和金钱投入上造成巨大损失。执法局并没有为大学提供其他的选项，严重损害了校方利益。同时，原告也强调了新政策对国际学生的危害。眼下国际学生难以迅速找到匹配的学校进行转学，而被迫离境归国的学生在长途旅行中也承担了不必要的健康风险。对于许多国际学生而言，在美求学计划的中断将对他们的前途造成不可弥补的伤害，而哈佛和麻省理工也需要国际学生所带来的多样性。

其次，执法局未能为此政策提供合理依据。根据《行政程序法》要求，政策发布机构必须“合理解释其以特定形式行使酌处权的理由”。而在新发布的政策文件中，执法局并未提供任何相关解释。3月的政策中明言“在紧急状态持续期间”允许线上授课，在眼下紧急状态未解除也不可能于近期解除的情况下，更改这一标准明显与执法局人员所给出的“为国际学生提供更多灵活性”目的不符。

第三，新政策违反了《行政程序法》对于公示期的要求。按照《行政程序法》条文，所有“未能依法提供观察期”的政策皆属无效。这要求相关机构在政策生效前发布通知向公众宣告并给公众提供反馈意见的时间窗口和机会。但执法局7月6日的行为显而易见地违反了这两条标准，没有给受此政策影响的大学和国际学生任何了解和反馈的时间。

综上，原告认为，执法局政策的突然转变“未能考虑诸多重大利益，且自身独断、变化无常及滥用职权”，不能满足相关法律要求，因此应该被宣布无效。

官司如马拉松，大学等得起吗？

在哈佛和麻省理工宣布提起诉讼后，马萨诸塞州政府也对两所大学表示了支持，并表示将提供司法支持。州检察长Maura Healey发布声明表示：“马萨诸塞州是上千名国际学生的家，他们不该为了继续学业而被迫承担健康和安全风险。执法局的这一决定残忍且违法，我们将通过诉讼来阻止他们。”

同时，全美诸多院校也对哈佛和麻省理工公开表示了支持，其中同处波士顿的东北大学（Northeastern University）于7月8日下午宣布将加入原告方。南加州大学、乔治城大学和西北大学等多所知名高校也纷纷宣布将向法庭提交法庭之友意见书（amicus brief，即与案件结果有利害关系的非当事人意见陈述），在法庭上助原告方一臂之力。

与国际学生并无直接利益相关的民权组织也纷纷声援，美国公民自由联盟（ACLU）于8日下午发表声明，公开谴责移民与海关执法局。虽然联盟暂时没有向美国政府提出诉讼的计划，但他们呼吁国会调查这一突然的政策转变，及其所有在疫情期间所修改的移民政策。联盟也明确指出了新政策背后的政治动机，现政府“选择了推进其反移民的政治主张，而不是颁布完善的公共健康政策。”

新冠疫情的暴发打乱了特朗普竞选连任的计划，近期他已在多个民调中落后于民主党总统候选人拜登。特朗普为了巩固选民支持希望尽快解除隔离、恢复美国经济，而重启学校正是重要的一步。哈佛大学校长Larry Bacow在声明中指出特朗普政府的政策 “是为了逼迫大学开放校园、重启线下授课而设计的。”

由于此类诉讼并无直接先例，对于其下一步发展也难以准确预测。但考虑到移民局所规定的期限迫在眉睫、秋季学期也即将开始，联邦地区法院很可能会优先加速处理此案。参考过往的移民法案件，法官可能会先发布初步禁制令阻止政策施行，再进行庭审及宣判。但是此类初步禁制令可以通过中间上诉（interlocutory appeal）立即向联邦上诉法院（Court of Appeals）申诉，根据法院的判决原被告双方可以选择进一步上诉至最高法院。虽然这一完整流程可能耗时数年，但如果在今年的大选中拜登取代特朗普成为总统，该政策很可能在上诉前就被撤销。无论事态如何发展，政治而非法律才是这一案件背后的关键驱动力。

然而，对于美国高校而言，走完诉讼流程恐怕等不起，指望拜登当选既不靠谱又远水不救近火。在当下来自本土学生学费和食宿费用收入大幅减少的情况下，国际学生的学费为美国大学提供了重要经济支持。为了留住国际学生，各大学很可能不得不暂时屈从政府新规，重新开始线下授课。

（作者毕业于美国弗吉尼亚大学历史系，专攻美国法律史）