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刘晨:特朗普宣布美国进入紧急状态,美国国父们会怎么看?

2019-02-20 09:20:39 作者: 刘晨光 评论: 字体大小 T T T
为了实现优良的政府管理,美国的共和政府仍然必须是一个受到限制的立宪政府,但这并不意味着它是一个像后来自由主义理论所说的统治最少就是最好这个意义上的消极政府或最小政府。相反,它是一个利用总统自身的德性与能力的政府。

特朗普宣布美国进入紧急状态,美国国父们会怎么看?

来源: 政道人心 作者:刘晨

为了实现优良的政府管理,美国的共和政府仍然必须是一个受到限制的立宪政府,但这并不意味着它是一个像后来自由主义理论所说的统治最少就是最好这个意义上的消极政府或最小政府。相反,它是一个利用总统自身的德性与能力的政府。与古典共和主义对伟大人物的敌视相反,美国共和政制不仅为了生存而需要他们,而且还要依靠他们来提高自身的境地。

特朗普宣布美国进入紧急状态,美国国父们会怎么看?

《联邦党人文集》论总统制优良政府的检验标准

在论述总统制时,《联邦党人文集》署名作者“帕布利乌斯”开篇即道明:

【“我们体制中几乎没有哪一部分比这个更加难以安排;更没有哪一部分受到这样不加掩饰的攻击,或者受到这样没有见识的批评。”】

之所以如此,首先倒不是因为总统制是一项前所未有的制度创新,而是因为这项创新被反联邦党人怀疑为传统君主制的复辟,有违共和政制的原则,并且因为民众对于英国及其君主制的普遍反感,反联邦党人更加强调总统权强大得近乎王权,总统的位子似乎比英国国王的宝座还要显赫。当然,在这种反对声中蕴涵的对权力的怀疑,很大一部分乃出于对自由与权利的捍卫之心。他们害怕总统重新成为压迫人民的专制君主。也正是因此,通过人民选举来任命总统的方式非但未像总统权一样受到严厉批评,而且还受到些许称赞。

为了驱散反联邦党人的怀疑,帕布利乌斯仔细比较了美国总统与英国国王的权力,认为这种怀疑是没有道理的。不过同时,在帕布利乌斯看来,强有力的行政部门并非与共和政制的性质不符。为什么呢?帕布利乌斯指出:

优良政府的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦。

这里所谓的政府(government),广义而言,就是整个政制框架下的所有政府部门,也就相当于“政制”,故而政府管理也就指包括立法、行政和司法在内的一切国务活动;但就其最为普通而准确的含义讲,则限于行政部门。而决定行政管理是否完善的首要因素就是行政管理部门的强而有力。软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理,而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已。管理不善的政府,不论理论上有何说辞,在实践上就是个坏政府。

进而,帕布利乌斯指出,所谓强有力的行政部门应当包括四个因素:统一(unity),持久(duration),足以满足生计的适当薪给(an adequate provision for its support),以及足够的权力(competent powers)。同时,为了保障共和政制的安全,强有力的行政部门还须具有两个因素:对人民应有的依靠(a due dependenceon the people)以及应有的责任(a due responsibility)。

统一

具体说来,“统一”即指把行政大权集于单独一个行政首脑,而非分属两人或多人。

一人行事,在决断、灵活、保密、及时等方面,无不较之多人行事优越。反之,两人或两人以上的人共同行事,总有发生不同意见的危险,进而由于彼此的竞争或对立产生严重的分歧,这样很容易损害其声望与权威。这种事情若在国家处于严重危机、特别是战争状态的情况下发生于最高行政部门,则可能导致灾难性后果。

再者,分歧还可能使社会分裂成各走极端、不可调和的派系,分别拥戴组成行政首脑部门的不同个人。

此外,一职多人也容易掩盖错误和规避责任,使人民失去忠实代表他们行使权力方面的两大保障:舆论的约束力失去实效,一方面对于坏事的申斥因对象不只一人而有所分散,一方面无从确定谁应当负责任;发现错误行为的机会既不容易,也不明确,因而无从免去其职务,也无从在必要时予以惩处。

最后,认为权力由数人掌握比一人掌握更安全并不适用于行政权,因为多个人的地位和影响联合在一起会比一个人的地位和影响对自由形成更大的威胁,多个人之中若有一人统一了他们的利益和观点就更容易滥用权力。而单独一人掌权,就会受到密切监督,更容易遭到质疑,也不可能像多人联合在一起那样形成较大影响。

持久

“持久”是就总统任期而言,它关系到两个目标:一,总统在行使其宪法规定的权力时是否坚定;二,总统采用的管理体制是否稳定。

就第一个目标来说,帕布利乌斯指出,四年任期有助于总统具有充分的坚定性,使之成为整个体制中一个非常宝贵的因素;另一方面,四年并不过长,不必因之担心公共自由会受到损害。

在讨论这一问题时,帕布利乌斯特别强调了行政部门相对于民众或立法机构的独立性

【“共和制度的原则,要求民众的审慎见解能够主导那些接受其委托管理其事务的人,但并不要求他们无条件地顺从民众的一切突发激情或一时冲动,因为这些很可能是由那些善于迎合民众偏见而实则出卖其利益的人所阴谋煽动的。民众普遍地从公益出发——这是一个正当的看法。它也常常适用于民众的错误。不过他们的良好见解会蔑视阿谀奉承之人,这些人胡说民众总是能够正确找出促进公益的手段。民众从自己的经验知道,他们自己有时会犯错误;民众终日受那些寄生虫和马屁精的欺骗,野心家、贪污犯和亡命徒的坑害,受那些不值得信任却为人所信任的人,以及不应得却巧取豪夺的人的耍弄,他们经常受到这样一些干扰,却不常犯错误,毋宁说倒是个奇迹。在民众的利益与其意向出现差异的情况下,民众所委任之人的职责就是做民众利益的保护者,并抵制这种一时的误会,以便给予民众时间和机会去进行冷静认真的反省。这种做法曾使民众免遭其本身错误所造成的严重后果,并使有勇气和雅量为民众利益服务而不惜引致民众不快的人受到民众长期感激和纪念,这样的先例是不难枚举的。而且,不论我们可能如何坚持行政部门应该无条件顺从民众的意向,我们却不应主张它同样迎合立法机构中的情绪。立法机构有时候可能站在民众的对立面,而有时候民众则可能完全保持中立。在这两种情况之下,行政部门肯定应该处于敢于有力量、有决心按照自己意见行事的地位。”】

这里特别突出行政部门之于立法部门的独立性,是基于共和政制的一个基本特征,即立法权有高于其他一切的趋向。参议院与行政部门的设立,以及司法机关的司法审查都有助于对其形成制约。

就第二个目标来说,主要考虑到行政部门首脑的任期过短会带来整个部门不断的人事变迁,这样会影响到政府管理的稳定性,故而应当规定相当长的明确任期,这样就可能使行政部门愿意并决心把工作做得更好,也使公众有从容的时间去考察其措施的效果,从而可以对其优劣做出评价。

进而,允许连任也有必要,因为这样能使人民对其行为感到满意时继续利用其才干与品德,同时也可以使政府得到保持其贤明管理体制稳定的好处。相反,不准连任却会产生一系列不良后果,比如:它会减少要求表现好的动力,它可能导致邪念的产生、造成假公济私以及在某种情况下的擅权侵吞,它剥夺了人民从国家最高行政首脑在任期内所积累的经验中可能获得的好处,它也可能在国家处于紧急情况下撤换掉对于国家的利益与安全有重大影响的人,它还会导致政策的变动,等等。

适当的薪给

构成强有力的行政权威的第三个因素是向总统提供适当的薪给。如果立法部门对国家主要行政官员的薪给有任意处置之权,即可使其屈从其意志,也就谈不上对行政与立法的分权了。

足够的权力

最后一个因素是授予总统足够的权力。主要有:

1、立法权,即总统对立法机关两院之提案与决议的否决权。它不仅是总统权力的保障,而且可以成为防止不正当立法的保障。它可以成为对立法机关的有益牵制,使社会免受多数议员的一时偏见、轻率、意气用事的有害影响。

2、军权,即总统同时为联邦军队总司令,并统辖为联邦服役而征调的各州民兵。在政府职责中,指挥作战最具有需要一人集权的素质。指挥作战乃指挥集团的力量,而指挥与运用集团力量之权正是行政权威定义中的主要成分。

3、缔约权,即总统咨询参议院并征得参议院出席议员三分之二同意,有权缔结条约。缔约权似乎更接近于立法权,而非行政权,但实际上并不属于二者的范围。如将缔约权全部委诸参议院,则无异于取消宪法授权总统掌管对外谈判事宜的好处;而众议院议员经常变动,且其人数的日益增加将使其人数太多,很难具有缔约工作所需要的各项条件。

4、任命权,即总统有权提名大使、其他公使、领事、最高法院法官和宪法未作规定、将由联邦议会立法设立的所有其他联邦官员,但经参议院同意,方可任命。由总统一人单独负责提名会产生更切实的责任感,和对自己声誉的关切,而且正由于此,他将更强烈地感到自己有义务、以更大的关注细心考查职务要求的各项条件,更易排除私情,遴选具有最佳条件的人任职。而取得参议院同意会具有一种含蓄的威力,形成对总统用人唯亲的制约,有利于防止出于本州乡土观念、家庭关系、个人情感或哗众取宠等不良动机而作出的不合宜的委任。此外,征得参议院同意也有助于稳定政局。

除了这些之外,总统还有赦免权以及其他一些权力。帕布利乌斯指出,这些权力都是共和原则所允许并需要的。

共和政制的保障

至于关于总统权的规定是否对共和原则提供了充分保障,是否符合依靠人民、承担责任的原则,其实也已由其他规定实现。这些规定是:由人民直接选举的选举人团,每四年选举一次总统;总统在任何时候均可遭到弹劾,得依法对其进行审判、免职,不得担任其他公职,并得依法剥夺其生命财产,等等。

就美国总统的选举方式而言,它的重要性就在于他是由人民选出的选举人团选举,而非由立法机构选举。后者旨在让行政首脑服从立法机构,是古典共和主义所要求的,也是制宪会议上的弗吉尼亚方案和新泽西方案所共同主张的,但它最终并没有被采用。新的选举方式的原初旨意就在于,使总统与人民直接联系在一起,从而独立于立法机构。而总统可以被弹劾,又把其职位与权力拉入宪政体制的框架内,总统权也就受到合法的约束。

不过,虽然总统制仍只是宪政体制的一部分,但共和政制下的总统制在根本上仍有其暧昧不清之处。共和政制的精神无疑存在于立法机构,但检验共和政制是否提供了良好统治的任务,却被交给了总统这一行政首脑,由他来履行。

为了实现优良的政府管理,美国的共和政府仍然必须是一个受到限制的立宪政府,但这并不意味着它是一个像后来自由主义理论所说的统治最少就是最好这个意义上的消极政府或最小政府。相反,它是一个利用总统自身的德性与能力的政府。与古典共和主义对伟大人物的敌视相反,美国共和政制不仅为了生存而需要他们,而且还要依靠他们来提高自身的境地。

事实上,之所以有共和政制框架下的执行权与立法权的职能划分,正是因为美国的立法者——特别是帕布利乌斯——想要避免君主政制与共和政制之间的争论。共和政制的执行权的一个最为微妙之处,亦即它与君主政制最为相似的统一性,是从“必然性”层面获得其正当性。重视伟大人物的德性、能力与高贵的精神,似乎是因为只有他们才能够对付必然性。共和政制毫无疑问对普通公民的德性也有适当的尊重与召唤,但究其实,只有那些真正出类拔萃的卓越人物才能够缔造或破坏共和国。

这当然不只是针对共和国的生存或稳定而言,而是与有利于公共利益的恢弘而艰难的伟大事业有关。承认共和国在危难时刻只有靠这些人的帮助才能获救,这一点被纳入了宪政体制,变成了另一种承认,亦即:共和国为了取得丰功伟绩,确实要利用他们优异的德性、能力与高贵精神。这样一来,把必然性纳入宪政体制的做法,上升到了对于丰功伟绩的赞赏。

为了保证共和政制的安全,总统权需要满足两个因素,即依靠人民并对人民负责,但最终,对人民的依靠被提升为对人民的负责。帕布利乌斯在讨论参议院时所使用过的“责任”概念,不仅指对人民负责,而且指代表人民对人民负责。在这个意义上,负责任的政治家是为了人民而去做那些他们自己不能做但却能形成一种判断的事情。正是为了共和政制的安全,共和政制必须为一个强有力的执行者(以及一个负责的参议院和一个独立的司法部门)留出发挥的空间。

正是因此,《美国宪法》以及《联邦党人文集》都避免明确地一一列出总统的权力,也无法给执行权下一个具体的定义。正是因为宪法对总统的权力采取了形式化的规定,总统权才具有一定的暧昧性,为不同的解释留下了余地。正如著名的哈佛政治学教授曼斯菲尔德所言:

【“一部运行起来无懈可击的宪法,不是一部运转良好的宪法,因为它没有为参与者的德性留下任何空间。”】

【本文编选自《自由的开端:美国立宪的政治哲学》。刘晨光著,上海人民出版社2012年版。本文原载微信公众号“政道人心”】

特朗普宣布美国进入紧急状态,美国国父们会怎么看?

责任编辑:东方
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2017年03月03日 ~2017年03月04日
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