您的位置: 首页 / 观点 / 网友之声 / 正文

“9•11”后美国进出境机构改革

2018-09-19 20:30:59 作者: jocole 评论: 字体大小 T T T
随着今年1月27日美国新任总统特朗普“入境限制令”的签发,立即在许多国家和地区掀起轩然大波!一时间,美国的海关边境防卫局(CBP)和移民海关执法局(ICE)这两家执法机构的名称,不断见诸于各国媒体的相关新闻报道中。

9·11后美国进出境机构改革

思目

【摘要】随着今年1月27日美国新任总统特朗普“入境限制令”的签发,立即在许多国家和地区掀起轩然大波!一时间,美国的海关边境防卫局(CBP)和移民海关执法局(ICE)这两家执法机构的名称,不断见诸于各国媒体的相关新闻报道中。令人遗憾的是,由于这两家执法机构系美国遭“9·11”恐怖袭击后重新整合的,与传统意义上的移民局和海关大不相同,非但一些国内的新闻媒体不甚了解——在相关报道中还是使用“海关”和“边检人员”等习惯的称呼,就连一些经常进出美国的国人也没搞清楚——仍然在其文章或表述中沿用“移民局”等的老说法。那么,现今的美海关边境防卫局(CBP)和美移民海关执法局(ICE)与传统意义上的移民局及海关到底有何异同呢?这就是本文所要探讨的。

【关键字】美国土安全部 美海关边境防卫 美移民海关执法

自2003年3月1日起国际旅客入境美国,查验护照和签证的就不再是传统意义上的移民官员(在中国是边检),而是美国海关边境防卫局(CBP)验证官了。当你将护照递交查验的同时可以看到,验证官的臂章和胸章上赫然显示着CBP的标识。

us cbp01

资料图(取自网上):美国CBP

us cbp02

CBP臂章

那么,原来的移民归化署哪去了?

实际同世界绝大部分国家一样,美国此前进出境执法机构的设置,也是按照移民局“管人”、海关“管物”的格局设立的。但经历了“9·11”恐怖袭击后,美国政府发现这种传统的进出境口岸执法机构设置,难以防范来自境外的蓄意恐怖袭击,保卫美国的本土及人民生命财产的安全,因此必须按照新的反恐战略进行必要的改革。因此美国土安全部成立后立即对进出境口岸设置进行整合,于2003年3月1日建立了两个新的口岸执法机构:美国移民海关执法局(US Bureau of Immigration & Customs Enforcement,简称ICE)和美国海关边境防卫局(US Bureau of Customs & Border Protection,简称CBP)。

鉴于这两个新组建的执法机构隶属于美国土安全部,而且是由美国土安全部的主持下重新组建的,所以要想搞清楚这两个机构的来龙去脉,还得先来简要说说美国政府2002年11月新成立的超级大部——美国土安全部(U.S. DepartmentT of Homeland Security,简称DHS),这样有助于对这两个执法机构重组的进一步理解。

一、痛定思痛

2001年1月20日,乔治·W·布什(以下简称小布什)正式入主白宫,成为美利坚合众国的第四十三任总统,此时的美国一超独大——放眼天下无人能敌!因此小布什总统踌躇满志跃跃欲试,要在维护以往传统的基础上启动新的开端。没想到突兀其来的“9·11”恐怖袭击,彻底打乱了其时美国的战略布局!为了防止和应对新的恐怖袭击威胁,小布什总统随即成立国土安全委员会并在白宫建立国土安全办公室,针对美国面临前所未有的恐怖主义威胁及“9·11”恐怖袭击产生的原因进行分析和研究。同时责成安全顾问汤姆·里奇负责研究,联邦政府应如何应对随时可能发生且难以预料的恐怖袭击。2002年6月,小布什总统正式向国会提出了组建国土安全部的建议。

cbp01

图1:乔治·W·布什总统建立国土安全部的建议

小布什总统在“建议”中指出:

“时至今日,没有一个政府机构的首要任务是国土安全。确切地说,国土安全的责任分散在超过一百家不同的政府机构内。美国需要的是提高防卫现时威胁的能力,并足够灵活有助于应对未来难以确定的威胁这样一个单独的一元化国土安全体系。”(注1)

cbp02

图2:图中的粗框为重组前涉及反恐的部门及执法机构(图片取自《The Department of Homeland Security》)

“总统又指示国土安全顾问汤姆·里奇将联邦政府作为整体来考虑,研究确定目前的机构是否能应对现时的恐怖威胁并预测以后未知的威胁。经过仔细研究后——结合‘9·11’的经验教训以及在反恐战争中获取的敌方情报信息——总统最终确定,国家需要一个大一统的国土安全机构。”(注2)

那么,小布什总统所确定的这个“国家需要一个大一统的国土安全机构”到底有多大规模?有那些过去隶属于各部的机构将被划入新的“国土安全机构”呢?请参见下图。

2002年6月6国土安全部拟吸收的机构

cbp03

图3:本图为国土安全部成立之前,主要涉及国土安全的内阁部门和机构。其中蓝色的机构是准备吸收进国土安全部的,红色的系拟要被重组的。

2002年11月25日,小布什总统在白宫签署《2002年国土安全法》,宣布成立国土安全部(U.S. Department of Homeland Security,简称US DHS)。根据新调整的反恐战略和小布什总统的指令,其时的美国政府首先将原属财政部的海关署和原属司法部的移民归化署及其它20个过去隶属于不同部门的执法机构,全部吸纳入到新成立的美国土安全部。如此以来,美国土安全部就成为现今美国政府的超级大部——初始仅正式雇员就有十八万之多,加上临时雇员共达二十二万余人!由于下属机构过多——仅署局级直属机构就超过二十家!为确保机构的高效运转,国土安全部又将内部组织结构划分为四个委员会:边境运输安全(Border and Transportation Security);应急反应(Emergency Preparedness and Response);生化及核辐射对策(Chemical, Biological, Radiological and Nuclear Countermeasures);情报分析及基础设施防护(Information Analysis and Infrastructure Protection)。

cbp04

图4:国土安全部组织架构图(取自《The DepartmentT of Homeland Security》)

国土安全部甫一成立,首先就依照小布什政府新制定的反恐战略,对过去的海关署(Customs Service)和移民归化署(Immigration &Naturalizeation Service),进行前所未有的改革与整合——将其整合为两个全新的、不同于以往的执法机构:海关边境防卫局(US Bureau of Customs & Border Protection,简称CBP)和移民海关执法局(US Bureau of Immigration and Customs Enforcement,简称ICE)。之所以说这两个执法机构是全新的、不同于以往的,主要是基于其主要任务及分工管理范围与传统意义上的移民局和海关完全不同。

美国土安全部为什么要对这两个机构动大手术呢?

这是因为,美国土安全部的专家们具体分析研究美国为何没能防住“9·11”恐怖袭击时发现,“9·11”进行恐怖袭击的罪犯们在之前两年多的时间里,携带大量美元现钞多次进入美国境内,这当然会引起其时美移民署和海关署的注意。这两个机构下属的调查部门分别派员进行跟踪调查,但仅发现这些人进入美国主要是学习民航飞机的驾驶技术。由于此前无论是美移民署还是美海关反恐都不是主业,再加上两家机构基本上是各干各的——除移民局将非法入境分子的行李物品及违禁品交由海关处置或海关将查缉走私时发现的非法移民交给移民局之外,其它方面几乎从无紧密地相互协作也就谈不上情报信息的交流,因此双方的调查人员最终也没能及时发现和制止“9·11”恐怖袭击的发生。

美国土安全部的专家们在此基础上进一步认识到:

“其时,当一艘(国际航行—笔者注)船舶驶入美国港口时,海关、移民署、海岸警备队、农业部(指其下属的动植物检疫—笔者注)以及其它有司法管辖权的部门人员纷纷各自先后登轮行使职权。海关负责监管船上的货物等。移民署负责监管船上的乘员。海岸警备队负责船舶靠岸前的监管(注3)。农业部(动植物检疫人员—笔者注)对某些特定货物(或物品)实施检疫。虽然海岸警备队有权代理其它所有执法部门对海面上的船舶实施全面监管,但在执法实践中亦无法有效防止潜在的恐怖人员及物品的非法进入。

设想一下这样的情景:假如海岸警备队在水面上对船舶进行检查,发现船上有非法移民要交由移民署按照美国移民法进行处理。假如查发潜在的危险货物或物品则要依赖海关进行查扣。令人遗憾的是,这几个机构并不总是能迅速及时地分享必要信息。

所以,现行的监管体制难以在海上就逮捕涉嫌恐怖的嫌疑分子和扣押涉嫌恐怖袭击和违法的危险货品,只能允许他们进入港口并可能偷偷溜(运)进我们的社会,危险品也能实际进入我们的港口进而威胁到美国人民的生命安全。”(注4)

为了彻底解决这种分散执法且效率不高的问题,美国土安全部决定对其时的进出境口岸执法制度和机构进行彻底改革,将过去两个最主要的执法机构——海关署和移民归化署经过整合后,建立成两个崭新的以反恐为主旨的分工协作、互不隶属执法机构:以过去的海关署为主,组建口岸与边境管理执法大一统的海关边境防卫局(US Bureau of Customs & Border Protection,简称CBP),局长由原海关署署长担任;以过去的移民归化署为主,组建负责对境内外恐怖威胁及涉嫌违反移民法和海关法等犯罪调查的移民海关执法局(US Bureau of Immigration & Customs Enforcement,简称ICE),原移民归化署署长被任命为局长。

那么,这两个新建的执法机构的职权范围是如何划定的呢?

二、CBP与ICE的分工及职权范围

美国土安全部对这两个局的分工及职权范围划分的原则,简单地说,是按照一线和二线来划分的。也就是说,由新成立的海关边境防卫局(CBP)负责统一实施进出境口岸及边境的监管及执法,形成美国土反恐的第一线。而移民海关执法局(ICE)则在海关边境防卫局(CBP)的背后——即所谓的二线,主要负责对境内重大的恐怖嫌疑和走私案件展开刑事调(侦)查,以及检查和清除境内联邦重大基础设施的安全隐患。

两局的分工及协作简介如下。

(一)海关边境防卫局(CBP)

如前所述,其时的美国政府要在口岸建立的,是以反恐为主旨的大一统执法模式。将原移民规化署的口岸验证、执法及边境巡逻和原属农业部的口岸动植物检疫等机构,统统划归以海关为主组建的海关边境防卫局(CBP)。如此以来,美国的进出境口岸及边境所有的监管和执法,同由大一统的海关边境防卫局(CBP)管辖。与此同时,国土安全部将原海关属下的调查局调出,划归新成立的移民海关执法局(ICE)。此外,该局还负责延伸到境外的相关执法活动,如(输美)集装箱安全倡议(CSI)等。

根据反恐主旨及新的扩大的业务管辖范围,新成立的美国海关边境防卫局(CBP)对其组织架构重新设置:

——特别行动(Field Operation)

——边境巡逻(Border Patrol)

——国际事务(International Affairs)

——法规(Regulations & Rulings)

——贸易政策管理(Strategic Trade)

——训练发展(Traing & Development)

——财务(Finance)

——人力资源管理(Human Resources Management)

——信息技术司(Information & Technology)

另设有九个办公室,直属局长(Commissioner)和副局长(Deputy Commissioner)管辖:

——情报办公室(Intellegence)

——过渡管理办公室(Transition MGMT),(临时性的)

——反恐办公室(Anti-Terrorrism)

——贸易关系办公室(Trade Relations)

——主任参事办公室(Chief Council)

——公共事务办公室(Public Affairs)

——国会事务办公室(Congressional Affairs)

——政策规划办公室(Policy & Planning)

——招募办公室(EEO)

其时新成立的美国海关暨边防卫局(CBP),共有四万多联邦正式雇员,并在原海关、移民及动植检等各项业务制度的基础上,设置一系列新的与反控职责相关联的业务制度。这些业务制度主要是:

——(输美)集装箱安全倡议(Container Security Initiative,简称CSI)。考虑到每年约有超过2亿只输美海运集装箱的现实,美海关边境防卫局(CBP)计划在全世界20个最大输美集装箱港口派驻关员,负责对输美集装箱进行事(起运)前检查或查验,截止到2003年已与其中的18个港口签订此协议(其中包括中国的上海、深圳及香港)。

——海关与贸易界合作反恐计划(Customs—Trade Partnership Against Terrorism)。通过海关与进出口贸易商的合作,促使进出口贸易商按照海关提出的反恐要求,对其自身的生产(Production),运输(Transportation),进口(Importation),分销(Distribution)等供应链(Supply Chain)的各个环节进行安全防护,达到输美货物安全目的。

——智能边境安全系统(Smart Border Security System)。通过先进的计算机系统,高科技的检查检验设备,现代化的监管理念等,在确保反恐和有效打击走私违规的前提下,加快进出境旅客与货物及物品等的通关速度。

—— 一张面孔对外(One Face At Border)。根据口岸及边境整合的实际情况,为方便合法旅客及其行李物品等的快速通关,海关暨边境防卫局(CBP)成立伊始,即开始设计将查验护照、旅客行李物品检查及动植物查验有机结合在一起的监管制度。

——设置设立反恐及反走私通关数据自动分析锁定系统。通过情报信息资料共享,情报部门对进出境旅客及货物报关数据分析研究并提供的准确情报线索,用先进的计算机系统发现并锁定有嫌疑旅客及有疑点的货物,提高查缉和查发的准确率。

——施行提前申报制度。在原提前报关的基础上,要求航运公司尽量提前将旅客及货物清单(Manifest)的电子数据登录到海关的通关系统,规定确切的出境旅客名单不迟于飞机起飞30分钟前申报,进境的旅客及货物在飞机离地30分钟后立即报关,使CBP调查人员有较为充裕的时间进行数据分析。

此外,美海关边境防卫局(CBP)还在原有的监管制度内,增添了反恐的内容,如对港口、运输工具、集装箱和货物等进行必要的安全检查等。

除上述几项外,积极加强与有关部门的情报信息的交换及交流,确保相关信息的共享。如密切与美国海岸警备队的联系配合,构筑海、岸一体的反恐打私防线。与海运及航空公司、报关运输公司等企业建立合作伙伴关系,通过登录其计算机系统,拓展情报来源,及时查发可疑情况及有关线索。同时将重大的需要深入调查的走私案件及线索移交移民海关执法局(ICE)调查处理,双方及时互通和交流有关走私犯罪情报信息。

(二)移民海关执法局(ICE)

根据国土安全部的指示及安排,原移民归化署被一分为三:首先将口岸验证、执法及边境巡逻调出,划归新成立的海关边境防卫局(CBP)。其次将入境签证和居留申请、入籍归化和难民申请及收容等移民事务,移交给新成立的美移民归化署(U.S. Citizenship and Immigration Services 简称CIS)。最后是将原移民归化署负责涉及移民法的刑事侦查、拘押、遞解等业务的调查局,与负责涉及海关管辖范围的调(侦)查、情报等的调查局以及原联邦保卫署合为一体,组成崭新的移民暨海关执法局(ICE)。主要任务是依据边境监控、海关、贸易及移民等联邦法律,打击违法犯罪以促进美国的国土及公共安全。

该局成立之初有一万五千多名正式的联邦雇员,其后随着空警及海空行动等内部机构的设置,迅速膨胀到三万多正式雇员。该局成立后在全美各地设置25个分支执法机构(office),是美国政府内仅次于联邦调查局的第二大联邦执法机构。该局局长同时被任命为国土安全部的部长助理,直接向(国土安全部)部长负责并报告工作。

该局最初内部机构设置为七个司(署)及两个司级办公室:

——行动(Operations),下设11个组

——调查(Investigations),下设海外行动组

——情报(Intelligence)

——海空行动(Air& Marine Operations)

——扣押遞解(Detention & Removal)

——联邦保卫署(Federal Protective Service)

——联邦空警署(Federal Air MartialL Service)

——职责办公室(Office of Professional Responsibility)

——法律顾问办公室(The Office of the Principal Legal Advisor,OPLA)

另有七个直属局办公厅主任管辖的办公室及代管的两个国土安全部办公室——公共事务办公室(Public Affairs)和国会事务办公室(Congressional Relations)。

——公共事务办公室(Office of Public Affairs)

——国会事务办公室(Office of Congressional Relations)

——行政秘书办公室(Office of the Executive Secretariat)

——拘押政策规划办公室(Office of Detention Policy & Planning)

——高级顾问办公室(Senior Advisor to the Director)

——公民权利办公室(Diversity and Civil Rights Office)

——特别助理办公室(Spcial Assistan)

为有助于或加深对移民海关执法局(ICE)活动的理解,有必要对该局主要负责执法行动内部机构的具体职责范围进行简要介绍。

1、行动(Operations):主要负责对美国境内涉嫌恐怖袭击及有违反移民和海关法嫌疑的人员和货物(品)实施抓捕、扣押、查缉等执法行动。

2、调查(Investigations):主要负责对境内有组织的人口走私、非法移民的运输、藏匿、转移及难民收容和侵犯人权方面进行犯罪调查;对境内集团性武器弹药、毒品、麻醉品及违禁品的运输、贩卖等走私犯罪进行调查;海关边境防卫局(CBP)移交的重大走私案件及需要进行后续调查的商业瞒骗(包括侵犯知识产权,假冒等)、洗钱、大规模现钞等重大走私案件,以及违反出口国别贸易政策非法出口可能危及国家安全军民两用设备案件的调查;涉嫌恐怖袭击的调查以及境内外网络犯罪、虐童及侵犯人权和战争犯罪等方面的调查。

3、情报(Intelligence):负责本局执法范围内情报信息的搜集与分析,将有价值的情报资料数据通过计算机系统传输提供给本局及国土安全部的其它执法部门。主动积极加强与海岸警卫队(US Coast Guard)及海关边境防卫局(CBP)等执法机构情报信息交换及交流。

4、海空行动(Air& Marine Operations):通过巡查和侦查发现确定并阻击来自空中及海上的涉恐人员及武器装备、人口、毒品和其它违禁品等的走私活动进入到美国境内,确保护美国土及境内安全,保证美国人民免受其侵害。

5、扣押和遞解(Detention & Removal):负责对确认违法入境的外国人和非法移民及取销居留资格外国人的扣押及遞解出境,以及被国际刑警通缉经法庭确认的和潜逃至美国签有双边引渡协议的犯罪嫌疑人的遞解及遣返等。

6、联邦保卫署(Federal Protective Service):通过对全美8,800余处联邦基础设施和建筑物及其周边居民的治安和安全保卫,降低这些基础设施及建筑物潜在的外来恐怖威胁,保护在建筑物内工作的联邦机构的安全正常运转。

7、联邦空警署(Federal Air MartialL Service):新组建的执法机构。主要的职责是通过其执法效能,侦查、制止、击败以美国航空器、航空港、旅客、机组为目标的敌对行动,提高美国公众对航空系统安全的信心。

通过以上对海关边境防卫局(CBP)和移民海关执法局(ICE)简要介绍,可以大致搞清这两个执法机构的具体分工与协作。

三、机构整合后的效力

实际在2003年3月1日美海关边境防卫局(CBP)和移民海关执法局(ICE)正式宣告成立之前,这两个执法局的人员经过短期培训后就已手忙脚乱地开始各自执法行动——这几乎与美国土安全部的建立同步!对于如此大规模的机构改革而言,这么短的时间明显有些过于仓促。根据笔者掌握的信息,这显然与小布什政府急于发动了第二场反恐战争有关——就在这两个局正式挂牌成立的第二十天,美国发动了伊拉克战争。

那么,整合改革后的这两个执法机构效力如何?与之前的口岸执法机构设置相比,整体效率提高了吗?能满足美国的反恐战略需求吗?

如前所述,之前美国进出境口岸执法机构同世界上绝大部分国家一样,也是按“人”和“物”分开管辖的,表面上看没有什么不妥。但人的移动通常是同“物”(包括钱财)紧密联系在一起的,当年欧洲人身无分文向北美大陆移民时的情景早已成为历史,今天除难民及所谓政治避难者外——即使是难民也多少有几个家当,没有一定财产或投资根本就无法移民美国!过去美国移民署的验证官在查验护照时,主要针对的是入境旅客的身份及签证等是否合法有效。美国海关的查验人员则只是对被抽查的旅客及有走私违法嫌疑的人,才查看其护照及签证等。现在海关边境防卫局(CBP)的验证官在查验进境旅客护照时,要将恐怖威胁及移民和海关执法范围的所有情事,综合在一起进行查证及询问。除对认定的有恐怖及非法移民嫌疑分子直接扣押外,还要将有关信息及线索及时传递给后面的部门进行处置。这种大一统的执法方式,使企图进入美国的恐怖嫌疑分子和物资等很难逃脱被查发的命运。

根据笔者2003年底赴美时听取美海关边境防卫局(CBP)介绍,2003年共查缉24起与国际恐怖组织有关的案件。其中比较典型的一件,是侦破一对阿拉伯夫妇携带12万美元现钞走私出境的案件。这对夫妇在纽约国际机场乘飞机出境时,被安检人员发现随身携带大量现金,随即移交给海关边境防卫局(CBP)处理。尽管在审讯过程中二人百般抵赖,CBP的调查人员仍然通过对这二人的居住地、职业以及旅行和进出境的轨迹等信息资料的分析研究,发现企图走私出境的美元现钞并非此二人所有,两人此行的最终目的是要将这笔钱款带至约旦,由此确认二人系恐怖组织嫌疑分子,予以逮捕后关进了联邦监狱。

最能说明整合后高效能的,也许是对毒品走私的查缉。过去海关在查缉人体藏匿毒品走私时,最为头疼的是抓获监视带货“马仔”的“监视者”,因为真正了解走私毒品路径、接头人等关键信息的是同行的“监视者”。但通常“马仔”只知道有人随行监视,但并不知晓到底是谁。由于同行的“监视者”本身往往只携带简单的行李物品——并无违禁品,而且其任务仅仅是监督“马仔”安全入境后再通知其将毒品带到指定地点交付。一旦带货的“马仔”被海关查获,随行的“监视者”就会在第一时间获知并随即掐断线索!所以海关最希望抓到的当然是同行的监视者,但辨别和确认的难度可想而知。机构整合后,由于能够共享原移民署的情报信息,调查人员将查缉的重点放在多次往返、停留时间短且旅行目的不明的游客身上,在飞机入境前即可大致排查出嫌疑对象。在查获人体走私毒品的“马仔”的同时,很快就能锁定同行的“监视者”,即使来不及当场抓获,也可将有关线索移交给移民海关执法局(ICE)的调查人员跟踪调查,通过顺藤摸瓜追缉隐藏在境内的贩毒集团组织。据介绍,CBP和ICE仅2003年,就查获了多起重大走私毒品案件。

未命名01

图5:该图为ICE于2003年查获的一宗走私毒品大案。(图片取自ICE网站)

由于美移民海关执法局(ICE)的具体执法很难用几句话讲清楚,故笔者想通过两个典型案例的调查过程,来说明美移民海关执法局(ICE)成立前后的执法活动。这两个典型案例,一个是轰动一时的高瞻案,另一个是首位被引渡回中国的余振东案。

1、轰动一时的高瞻走私案

2005年4月5日,在美国联邦监狱服满7个月刑期的高瞻没被释放回家,而是被直接转送到移民拘留所!之所以获此际遇,是因为其时这位曾被吹捧为“美国英雄”的女人尚未正式入籍,按照美国移民法ACT 212的相关规定,走私出口法律明令禁止的产品非但其居留权要被取销而且还要被强制遞解出境!所以一俟移民法庭裁定,高瞻就会立马被遣返出境。有趣的是美移民海关执法局(ICE)的这一举动,不仅将高瞻逼倒了生死两难的境地,也将其时的美国政府推进了难以转圜的牛角尖——此前美国政府费尽心机以“人权”为由高调将高瞻从中国“捞回”,如果现在再将其遣返送回中国岂不是滑天下之大稽!更何况高瞻认罪时,美司法部曾承诺不会将其遣返。但此时不仅美移民海关执法局(ICE),就连移民归化署(CIS)也属国土安全部管辖,司法部此时只能望而却步无能为力。还有一点,改革之前美海关与移民署各司其职、独立办案,现如今美移民海关执法局(ICE)集移民法与海关法主体执法资格于一身,也就是说,调查高瞻走私出口和认定违反移民法要将其遞解出境的,只不过是该执法局下属的两个部门而已。所以移民海关执法局(ICE)依法办案无可指摘,否则就难免有枉法的嫌疑!虽然最终高瞻并未被遞解出境(详请参考方鲲鹏先生有关“高瞻案”的系列文章),但该案体现了整合后美移民海关执法局(ICE)的执法特色。

2、首个被ICE遞解出境(引渡)的余振东贪腐案

根据网上发布的有关信息,余振东大约是2001年10月12日出逃香港,然后经加拿大辗转进入美国。同年11月5日中方即根据《中美刑事司法协助协定》,要求美方提供刑事司法协助。其时美国刚经历“9·11”恐怖袭击,朝野上下正陷入极度愤怒和急于复仇的情绪中,而余振东又是持合法签证进入美国——尽管是使用欺瞒手段获取的。其后余振东虽然很快被美方查获确没有被立刻拘捕,因为美方需要进一步查证及确认和甄别,在此期间余振东从拉斯维加斯逃离。直至2002年12月19日余振东乘飞机抵达洛杉矶机场时,方被美国移民归化署的调查人员以“因使用欺骗手段获得签证”为由正式逮捕,并随即被关进了美国联邦政府的监狱。余振东涉嫌非法入境、非法移民及洗钱三项罪名,本来“非法入境”和“非法移民”属移民署的执法范围,而“洗钱”属海关署的执法范围,但此时移民海关执法局正在紧锣密鼓地建立过程中,所以该案实际是由美移民海关执法局(ICE)侦办。2004年2月,余振东在美国被判处144个月监禁和3年监管,随后根据中美司法机关的协议及其本人的申请,美方决定将余振东驱逐出境。2004年4月16日下午,余振东被美移民海关执法局(ICE)遞解司的警员押解至北京,由美司法部国际刑警处官员移交给中方。

余振东

图6:余振东后面身着竖条半袖衬衣的即为ICE遞解官员。(图片取自网上)

美国对执法的要求十分严格,各执法机构不得超越权限执法。过去的移民归化署将主要人力物力都放在口岸,所以非法入境人员进入美国境内后往往会逍遥法外,而从事人口走私的犯罪集团同时会进行毒品、货币等综合犯罪。改革整合后的CBP和ICE分工协作,一个在前面“堵”,一个在后面“追”,大大提高了执法效力。

四、进一步重组及深化

任何改革都不会是一帆风顺的,当初一些考虑不周的问题很快显现出来。首先凸显的是两个局(ICE)内设机构名称问题。过去这两个单位为“署”(Service)级,其直属机构都是司局级,被改为“局”后下设机构的名称就成了难事。所以时至2007年,只好将这两个机构的“局”(Bureau)去掉,改称为海关边境防卫(U.S. Customs & Border Protection,CBP)和移民海关执法(U.S. Immigration and Customs Enforcement,ICE)。

此外,国土安全部最初设置的四个委员会及直属办公室等也不甚合理。如划归边境运输安全委员会管辖的,除海关边境防卫局(CBP)和移民海关执法局(ICE)外,还有海岸警备队(Coast Guard)及移民归化署(CIS)等单位。这样以来,国土安全部的资源配置就严重失衡:仅海关边境防卫局(CBP)和移民海关执法局(ICE)就有八万多联邦雇员,再加上海岸警备队等单位足有十一万人之多(注7),占了国土安全部十八万雇员的一半多!所以运行了几年后,美国土安全部不得不重新设置组织架构——将四个委员会撤销,设置了七个部属机构及十八个直属办公室和部门。

DHS BOOK.PDF01

图7:图下方机构(从左至右)依次为:海关边境防卫(CBP),移民归化署(CIS),海岸警卫(CG),联邦紧急事务管理局(FEMA),移民海关执法(ICE),特工署(SS);交通安全管理总署(TSA)。摘自美国土安全部(DHL)网站。

在其部属的机构中,大概是由于ICE整合的力度过大,因此其后的重组与变化也比较大。经过几年的执法实践后,ICE先是于2005年将空警划调给交通安全总署(TSA),于2006年将海空行动和涉及贸易的商业瞒骗等调查业务转(回)给CBP,2009年又将联邦保卫署调至国家保卫部。上述部门及业务调出后,ICE重新划分了内部机构设置。

ICE

图8:ICE组织架构图。其主要业务部门依次为(从左至右):执法及遞解(ERO),国土安全调查(HSI),行政管理(M&A),监察室(OPRA),法律顾问室(部属,代管)。取自美移民海关执法(ICE)网站

按照ICE网站上的说法,其主要业务部门由国土安全调查(HSI)、执法及驱逐(ERO),以及行政管理(M&A)等三部分组成。国土安全及反恐贯穿于边境监控、海关、贸易及移民等联邦法的具体执法行动之中,具体分为两个业务部门:执法及遞解(Enforcement and Removal Operations,ERO)和国土安全调查(Homeland security Investigation,HSI)。

执法及遞解(ERO)部门依据美国移民法,对非法移民进行甄别、确认和逮捕;拘留和驱逐非法居留的外国人;遞解或驱逐被确定遣返人员出境。主要是移民执法。

国土安全调查(HSI)部门由特工、官员和检控官三部分组成,重点针对非法进出境的人员和货物展开调查。对非法进出境人员的调查,主要集中在人口走私和交易(买卖人口及跨境性交易等);对进出口货物的调查主要集中在违反商贸法,特别是枪支、货币、毒品等的走私和犯罪集团的调查,涉及知识产权和非法和假冒商品的进口以及非法进口走私文物的查缉和归还等。

这里有必要就ICE和CIS相互间的分工与配合协调说几句。如前所述,CIS主管的业务范围主要是入籍、绿卡、工作、留学及庇护(难民身份)等的审核及批准,对这些申请者身份真伪、是否存在瞒骗或谋取利益等,只能由ICE通过调查加以甄别与确认和处置。这里还需要特别指出的是,入境签证已划归国务院的领事司。

经过上内部机构整合后,美移民海关执法(ICE)下辖400多境内分支执法机构和46个驻外机构,约有两万余名正式联邦雇员。

与美移民海关执法(ICE)相比,海关边境防卫(CBP)的变化不大——接受了由ICE调入的海空行动(AMO),以及部分涉及贸易管制的调查。具体见下图。

海关边境防卫(CBP)组织架构图

cbp00

图9:图下方的六个业务部门(左右上下)依次为:行动支援(OS),边境巡逻(BP),海空行动(AMO),后勤服务(ES),特别行动指挥室(OFO),贸易管制(Trade)。摘自海关边境防卫(CBP)网站。

通过上图可以看出,CBP将其主要业务部门简化至六个——四个主要业务部门:边境巡逻(BP),海空行动(AMO),特别行动指挥(OFO),贸易管制(Trade);两个业务辅助部门:行动支援(OS)和后勤服务(ES)。

边境巡逻(US Border Patrol):依照移民及海关等相关法律,负责美开放口岸之外美加及美墨约6,000英里陆路边境线的巡逻及执法。

海空行动(Air & Marine Operation):负责阻止和截击来自空中与海上有恐怖袭击嫌疑人和物等的走私违法行为。装备有240余架各种飞机和300余艘舰船,其监管范围包括美国本土及波多黎各和维京群岛在内的海空区域。

特别行动指挥(Office of Field Operations):CBP最大的执法部门,管理全美328个入境口岸和20个现场查验机构,负责包括涉嫌反恐及违反移民、海关、贸易及动植物检疫等法律法规行为的查缉,为合法进出的货物及旅客提供便利促进美国经济的健康发展。此外还负责管理CBP设在海外40个国家的70个驻外机构。

贸易管制(Trade):负责CBP发展战略及监管制度的实施及维护,协调理顺各业务部门的综合执法,为CBP的综合执法研究创新和提供法律支持。

行动支援(The Operations Support Office):CBP执法业务辅助机构,主要分为两大部分。一是集中管理使用移民、海关及bong也方面的专业人士及业务专家,为执法部门和现场提供快速敏捷、有建设性的专业支持与指导。二是为各业务现场的执法行动提供包括情报分析与支持,通过国际协作、创新与发展,帮助突发事件和提供政策及科技服务等方式,为CBP的监管与执法提供强有力的支持与援助。

后勤服务(The Enterprise Services Office):该部们由八个处室组成,主要任务是为CBP各执法机构提供包括装备及设备、专业及业务培训、财政预算及薪金发放等实体支持。

时至今日,随着海空行动(AMO)的调入及部分海关调查业务的回归,美海关边境防卫(CBP)的正式联邦雇员已增至六万多——成为联邦政府最大的执法机构,联邦政府第二大税收来源,监管超过四万亿美元的年进出贸易额和每年近三亿六千多万进出境旅客。

从美国自国CBP和ICE创建以来的司法实践效果来看,基本适应“9·11”恐怖袭击后的形势发展,有效地防止了来自外部的恐怖袭击威胁。实事求是地说,美国的进出境口岸改革,为全世界提供了一个崭新、高效地样本。

释:

(1)原文为:Today no one single government agency has homeland security as its primary mission. In fact, responsibilities for homeland security are dispersed among more than 100 different government organizations. America needs a single, unified homeland security structure that will improve protection against today’s threats and be flexible enough to help meet the unknown threats of the future.—见《The Department of Homeland Security》第1页。

(2)原文为:The President also directed Homeland Security Advisor Tom Ridge to study the federal government as a whole to determine if the current structure allows us to meet the threats of today while anticipating the unknown threats of tomorrow. After careful study of the current structure – coupled with the experience gained since September 11 and new information we have learned about our enemies while fighting a war – the President concluded that our nation needs a more unified homeland security structure.——出处同上。

(3)美海岸警备队负责海上的所有执法,包括专属经济区、海事及渔业等。

(4)原文为:Currently, when a ship enters a U.S. port, Customs, INS, the Coast Guard, the U.S. Department of Agriculture, and others have overlapping jurisdictions over pieces of the arriving ship. Customs has jurisdiction over the goods aboard the ship. INS has jurisdiction over the people on the ship. The Coast Guard has jurisdiction over the ship while it is at sea. Even the Department of Agriculture has jurisdiction over certain cargoes. Although the Coast Guard does have the authority to act as an agent for these other organizations and assert jurisdiction over the entire vessel, in practice the system has not worked as well as it could to prevent the illegal entry of potential terrorists and instruments of terror.

Consider this scenario: if the Coast Guard stops a ship at sea for inspection and finds there are illegal immigrants on the ship, the Coast Guard relies on the INS to enforce U.S. immigration law and prevent their entry. If the Coast Guard finds potentially dangerous cargo, it relies on Customs to seize the dangerous cargo. Unfortunately, these organizations may not always share information with each other as rapidly as necessary.

So, instead of arresting potential terrorists and seizing dangerous cargo at sea, our current structure can allow these terrorists to enter our ports and potentially sneak into our society. The system might also allow the dangerous cargo to actually enter our ports and threaten American lives.

——见《The Department of Homeland Security》第4页。

(5)见美CBP官方网页,About CBP“As the United States’ first unified border entity, CBP takes a comprehensive approach to border management and control, combining customs, immigration, border security, and agricultural protection into one coordinated and supportive activity.”—网址:https://www.cbp.gov/about

(6)is executed through the enforcement of more than 400 federal statutes

(7)海岸警备队有八千多联邦雇员(文职),其余为现役军人。

责任编辑:东方
来源: jocole新浪博客
看完这篇文章有何感觉?已经有0人表态
时间:
2017年03月03日 ~2017年03月04日
地点:
南锣鼓巷地铁站和张自忠地铁站之间 (确认报名后,告知具体地址)