王绍光：代表型民主与代议型民主（3）

图2：理想中的群众路线与公众参与

图2展现的是群众路线与公众参与的理想状态。两者的第一个差别是图中的箭头指向。公众参与的箭头由利益相关群体指向决策者，这是指在政府决策过程中，利益相关群体有权闯进去，影响决策；但这也意味着，决策者不必迈出议事殿堂（见图2：A）。群众路线的箭头由决策者指向利益相关群体，这是指在政府决策过程中，决策者必须放下身段，主动深入到利益相关群体中去，它是决策者的义不容辞的责任（见图2：B）。

两者的第二个差别是有没有阶级分析。公众参与往往暗含多元主义的假设，把所有利益相关群体设想为势均力敌，以为他们都能平等地参与决策过程，最终会达成政治上的均衡（见图2：A）。群众路线则会区分占有各类资源的强势群体与资源匮乏的弱势群体。贯彻群众路线的理想状况是，决策者更多地接触弱势利益相关群体，更多地听取他们的呼声，因为他们的利益更需要关照，他们主动影响决策的能力更弱。这样做表明，群众路线不是一种不偏不倚的路线，而是偏向普通劳动人民的路线（见图2：B）。

现实中的公众参与和群众路线也许与理想状态相去甚远。就公众参与而言，不同的社会阶级，参与能力相差很大。有些阶级占有金钱、人脉、知识等方面的优势，参与政治的意愿十分强烈，影响决策的能力很强；另外一些阶级则每天忙于糊口，无暇或没有能力对政府决策施加影响（见图3：A）。公众参与的不平等使围绕在“参与”概念周围光环黯然失色，48其必然后果是更有利于表达“要求”，而不是“需求”。

图3：现实中的群众路线与公众参与

贯彻群众路线对各级干部有相当高的要求，他们不能坐等老百姓上门，必须主动深入人民群众。如果干部的群众意识薄弱、群众观点淡化，哪怕他们依然走出去，也会“嫌贫爱富”，亲近强势社会群体，成天出席商务活动、剪彩现场，与企业家吃吃喝喝、拉拉扯扯，甚至以输送利益为筹码而索贿、受贿。这时，接触弱势群体就成了应付差事，或作秀（见图3：B）。这是群众路线的软肋，过于依赖干部的自觉性。与群众路线相配套必须存在一整套机制，迫使各级干部不得不时时与基层的普通群众打交道。大力宣传群众路线，把群众路线的落实方式制度化，对群众路线年年讲、月月讲、日日讲，让它家喻户晓、深入人心，形成对各级干部的强烈期待与硬性要求，不失为一种好办法。

另一种迫使干部贯彻切切实实群众路线的方式是将群众路线与公众参与结合起来。虽然群众路线与公众参与各有特色，但它们并不互相矛盾、互相排斥。公众参与的比较优势是，它有助于表达民意，对决策者施加压力；群众路线的比较优势是，它有助于干部培植群众观点、了解民情、汲取民智。两者不仅不是对立的，而且完全可以搭配起来，使它们珠联璧合、相得益彰（见图4）。例如，政府可以一方面促使干部贯彻群众路线，一方面对劳动大众进行政治上的增力（empowering），使他们组织起来，获得参与决策的意愿与能力。如果这样做，在劳动大众的需求表达对决策产生较大影响的同时，其他社会群体的合理要求表达也不会被忽略。

图4：群众路线与公众参与的结合

群众路线不仅是中式代表型民主的理论基石，也是中式代表型民主的主要实现途径。

毛泽东曾在党的七大政治报告中指出，群众路线是共产党区别于其他任何政党的显著标志之一。不管是在革命战争年代，还是在社会主义建设时期，党的第一代领导集体都十分注重群众路线的贯彻落实，尤其是毛泽东做出了表率。用邓小平的话说，“毛泽东同志就是伟大，就是同我们不同，他善于从群众的议论中发现问题，提出解决问题的方针和政策”。49改革开放之初，党的第二代中央领导集体依然十分强调群众路线。邓小平就曾说过：“毛泽东同志倡导的作风，群众路线和实事求是这两条是最根本的东西……对我们党的现状来说，群众路线和实事求是特别重要”。50

毋庸讳言，80年代以后，在相当长一段时间内，群众路线这份丰厚的遗产被不少人淡忘了。虽然，在官方话语中，“相信群众”、“依靠群众”、“为人民服务”之类的提法仍不时出现（频率大幅下降），但在很多地方却不再有贯彻群众路线的具体配套措施。这种状况一直持续到2011年前后才发生变化。互联网兴起后，不断升高的公众参与压力也许是群众路线复归的主要推动力。

2011年是中国共产党成立90周年。胡锦涛总书记在“七一”讲话中指出：“来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。”“每一个共产党员都要把人民放在心中最高位置，拜人民为师，把政治智慧的增长、执政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中”。在此前后，一些省市区（如重庆、广东、山西、江苏、湖北、西藏、云南）开始重提群众路线，并将它的落实制度化、常态化。到2011年底，“到基层去，到群众中去”已在全国范围蔚然成风。除上面提到的地区外，河北、浙江、安徽、陕西、吉林、甘肃、新疆等省区的省委主要领导也带头下基层，与群众“零距离”接触、面对面交流，并大规模选派干部住村蹲点调研，力求摸到群众的脉搏，贴近群众的心窝。51进入2012年后，更多的省区（如青海、广西、宁夏等）启动了类似行动。

与此同时，不少地方开始组建群众工作部（简称“群工部”）。群工部最初于2005年出现在河南省义马市。该部整合了信访、民政、劳动人事、社会保障、司法、科技、公安、国土资源、城建等部门与群众利益密切相关的部分职能和人员，集中办公，现场答复群众诉求。义马经验不久得到了中央领导的认可，并逐步推广到河南省的18个地级市和158个县（市、区）。52此后，山东、湖南、黑龙江、贵州、辽宁等省也在地县两级设立了类似机构。2011年6月，海南省成立了全国第一个省级层面的群众工作部。53

2012年，中共十八大选出了新一届领导人。习近平总书记历来视群众工作为中共的生命线。早在他担任福建省宁德地委书记时（1988～1990年），他便建立了干部“四下基层”（信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、政策宣传下基层）的常态机制。54在2011年省部级领导干部专题研讨班结业式上，习近平要求各级领导干部以身作则，树立群众观点，坚定群众立场，坚持群众路线，增进同群众的感情，并创新群众工作方式方法。55十八大召开前夕，在2012年省部级主要领导干部专题研讨班结业式上，他再次强调，“我们党坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，坚持党的一切工作体现人民的意志、利益和要求，这是密切联系群众的优势，也是我们党最大的优势”。56

习近平是中共十八大报告起草组的负责人，这份报告中出现频率最高的就是“人民”一词，共出现145次，这无疑是其人民意识的流露。57为了加强各级干部的人民意识，党的十八大结束几周以后，中央政治局便出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。58中央党校、国家行政学院、中国延安干部学院把群众工作列为干部培训的重要课程。2013年4月19日，中共中央政治局又作出决定，从当年下半年开始，用一年左右时间，在全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动。59

图5：“群众路线”的百度指数

图5也许可以帮助我们了解群众路线的回归势头。“百度指数”是以百度网页搜索和百度新闻搜索为基础的海量数据分析服务，用以反映不同关键词在过去一段时间里的“用户关注度”和“媒体关注度”，它能直接、客观地反映社会热点和网民兴趣。60图5显示，在2011年以前，“群众路线”的百度指数一直在均值线（破折线）以下徘徊。但此后两年，该指数越过了均值线，并在十八大后快速攀升，现已达到从未有过的高度。

在过去几十年的实践中，群众路线已发展出三类机制。第一类是了解民情、汲取民智的机制，包括调研、抓点、蹲点、以点带面等。第二类是培植群众观点的机制，包括访贫问苦、“三同”（同吃、同住、同劳动）、下放等。61此外，还有一类配套机制，目的是迫使各级干部牢记群众路线、践行群众路线，包括定期进行批评与自我批评、不定期展开整风活动。62这三类机制同时发力时，群众路线便能得到切实的贯彻。63

在所有群众路线践行机制中，特别值得一提的是调研，因为它是最常用的机制；即使在群众路线提法销声匿迹的年代里，调研的传统依然持续，只是频率较低、深入不够。64随着群众路线的复归，对调研的重视程度也大大加强，“调研”的百度指数攀升便是明证（见图6）。

图6：“调研”的百度指数

在提出群众路线以前，毛泽东已极度重视调研，并身体力行。他于1927年春天在湖南做过长沙、湘潭、湘乡、衡山、醴陵五县调查。井冈山时期，他又进行过宁冈、永新两县调查、寻乌调查、兴国调查、东塘等处调查、木口村调查、赣西南土地分配情形调查、分青和出租问题调查、江西土地斗争中的错误调查、分田后的富农问题调查、有关两个初期的土地法的调查、长冈乡调查、才溪乡调查。65成为中共领袖后，毛泽东又反复向全党强调进行调研的重要性。延安整风时期，中共中央于1941 年做出了《中央关于调查研究的决定》；66新中国成立后，毛泽东又两次要求“向群众请教、大兴调查研究之风”67，一次是在1956年前后68，另一次是在60年代初69。