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李东燕:欧洲难民问题的形势与应对

2016-05-05 13:59:50 作者: 李东燕 评论: 字体大小 T T T 扫描到手持设备
进入2016年以来,前往欧洲的难民仍在继续,加上2015年滞留的大量难民和移徙者,欧洲国家面临的难民形势依然严峻。欧盟已采取了多种应对举措以控制局势的恶化,但前景仍然不容乐观。

进入2016年以来,前往欧洲的难民仍在继续,加上2015年滞留的大量难民和移徙者,欧洲国家面临的难民形势依然严峻。欧盟已采取了多种应对举措以控制局势的恶化,但前景仍然不容乐观。

数量仍在上升

从2016年最初几个月看,前往欧洲的难民和移徙人口数量仍在上升,各方面的预测结果都不乐观。根据国际移民组织的统计,2016年1月份通过海路抵达欧洲的难民和移民数量已超过6.7万,远远超过去年同期的5000人,而且只用了2个月就超过了10万,达到2015年前6个月的数量。德国难民问题智库预测,如果不采取有效措施,2016年的情况可能比2015年更糟,在最理想的情况下,到2016年底将有180万新难民进入欧洲,在最糟糕的情况下新难民人数可能高达640万人。欧盟委员会的预计是,到2017年底还将有300万难民涌入欧洲。从目前看,导致难民产生的现有冲突尚未得到最终解决,中东和非洲地区还有爆发新冲突的可能,新的难民来源地随时可能产生。欧盟国家虽几经努力达成一些共识,但执行力度和效果并不理想,分歧仍然明显。在欧盟同土耳其达成难民遣返协议之后,从土耳其经由海路抵达希腊的难民已出现减少,但在滞留人员遣返和新难民人数控制方面,仍然存在诸多不确定因素。有评论甚至认为,欧盟已经到了最危急的时刻,如果不控制好难民潮,欧盟可能将不复存在。

冲突不断加剧

随着时间的推移,在难民潮持续不减的同时,大量滞留在欧洲的难民和寻求庇护者导致各种矛盾激化,冲突加剧,潜在的问题一一显现。问题之一是,难民和移徙者的临时保护和重新安置没有得到妥善解决。在前往欧洲的难民中,妇女儿童的比例上升,死亡和失踪事件时常发生,而妇女和儿童属于难民和寻求庇护者中最脆弱的人群。虽然欧盟和联合国难民署都在呼吁要充分落实对难民和庇护申请者的保护责任,但实际情况则相差很远。难民署的评估认为,2016年初在希腊滞留的3万难民和移徙者的处境面临恶化,尽管希腊方面已经做出多方努力,仍有成千上万的滞留人员没有得到应有的接待和帮助。德国外长也强调了德国面临的困难,认为德国无法在继续接受100万难民的同时,还要对滞留的难民做出妥善安置和保护。

此外,欧洲国家抵触难民的情绪普遍上升,各种矛盾冲突加剧。由于巴黎恐怖袭击、科隆性侵犯这类事件的发生,欧洲国家抵触难民进入的情绪上升,对政府接收难民的支持率下降。同时,针对难民的恶性事件也在增多,如德国发生的针对难民的纵火事件、围攻难民车辆事件和反难民示威等。自2016年以来,许多欧洲国家加强了边界管控,甚至关闭边界,建起铁丝网,拒绝难民进入。难民和寻求庇护者则试图穿越边境铁丝网,闯关冲卡,导致与警察和安全人员的冲突增多。进入4月以来,希腊和马其顿边界地区的骚乱不断发生,难民人群与马其顿警察之间爆发严重的冲突,警察使用了催泪瓦斯、橡皮子弹等工具,并导致300多难民受伤。这一事件招致希腊和联合国难民署对马其顿政府的做法提出指责。

与此同时,滞留难民人群中的恶性事件也在增多。2016年以来,随着滞留难民数量的增多和安置进度的迟缓,接待中心、收容所等难民集中地发生的恶性事件增多。根据德国联邦刑事警察局的数据,难民收容所的犯罪记录呈上升趋势,其中一半是家庭暴力,也包括性犯罪和谋杀案。在瑞典,发生了未成年难民杀死难民中心女工作人员的事件,庇护申请者违反公共秩序的事件越来越多。根据瑞典移民署的统计,发生在庇护场所的威胁与暴力案件,从2014年的148起增加到2015年的322起。

分歧仍然明显

另一个不容乐观的趋势是,在难民问题上,欧洲国家之间以及欧洲国家内部的分歧仍然明显。在国家内部层面,支持接收难民和反对接收难民的群体同时存在。在法国,当政府部门开始清理一些不符合规范的难民棚户时,遭到国内人权非政府组织的反对。在德国,支持接收难民的人和反对接收难民的人都走上街头举行游行。在欧盟层面,东欧国家采取了更强硬、更苛刻的难民政策,对欧盟接收难民的配额抱抵触态度。另外,无论是在欧盟与土耳其之间,还是在英国、法国、德国之间,或是在难民登陆前线国家与难民目的国之间,都存在明显的分歧。欧洲难民问题官员甚至悲观地表示,2016年欧盟的“政治分裂”程度将比2015年更为严重。

采取多方措施

面对难民危机,自2015年以来欧盟国家和国际社会采取了多方面的应对措施。欧盟国家试图加强协调与合作,完善现有的难民政策和临时庇护体系,从经济、政治、法律等不同方面多管齐下,以应对汹涌而来的欧洲“难民潮”。概括起来,欧洲国家采取的措施包括临时救助与保护、边界管控、额度分配、境外拦堵、打击非法贩运,以及驱逐和遣返。在完善临时保护措施方面,欧盟和联合国难民署呼吁相关国家善待难民,提供符合国际人道主义标准的临时保护和安全援助,做好接待、登记和安置工作,包括提高难民登记、甄别和安置的效率,避免拖延时间。但这方面的进度仍然缓慢,造成大量庇护申请者积压,各国也很难达到联合国和欧盟制定的国际难民临时保护标准。为了控制难民进入欧洲的数量,欧盟向拥有大量滞留难民的土耳其和黎巴嫩、约旦、伊拉克等国提供了紧急援助,以帮助这些国家改善难民环境,提高难民的教育和医疗设施,使更多难民能在这些国家得到安置,而不是涌入欧洲。“经援换难民”已成为欧洲国家解决此次难民危机的一条重要思路,欧盟与土耳其之间关于难民问题的协议就是成果之一。根据这项协议,在希腊未获得难民身份的人将被送回土耳其,每遣返一名经土耳其入境希腊的非法移民,欧盟将安置一名土耳其境内的叙利亚难民。欧洲还将履行对土耳其的30亿欧元援助和其他条件,目的是让土耳其帮助欧洲阻拦涌入的难民。这种做法的效果还难以确定,在道义上也受到多方面的质疑,难民署称这种做法不符合欧洲法律和国际法。

在多边合作与难民庇护机制建设方面,欧盟也做出了努力。欧盟委员会计划修订以《都柏林协定》为核心的难民庇护政策,以加强成员国的责任分担,增加难民接收额度分配,减少庇护申请者因各国标准不一、责任不一而采取“投机”选择申请国的做法。联合国及难民署也就难民问题的解决提出相关建议和指导原则,要求各方加强合作,完善难民保护机制,承担共同的责任。2016年3月,在欧盟布鲁塞尔峰会召开前,联合国难民署提出了解决难民问题的6点计划,内容包括充分落实有关难民的接待、注册、重新安置和遣返,确保欧洲有关庇护的法律得到遵守,提供更多进入欧洲的安全且合法的渠道,确保离散儿童与家人团聚,防止性暴力行为,与排外主义和种族主义做斗争,以及建立欧盟公平分配的庇护申请制度等。虽然欧盟和联合国方面一直试图建立和完善相关的难民合作机制,也出台了相关的指令性文件,但由于各国利益和立场不同,要达到同样的标准是非常困难的。欧盟尚且如此,对全球层面的难民合作机制建设来说,其难度之大可想而知。

从源头解决问题

欧洲面临的难民危机说明,难民问题的解决是一个长期、复杂、敏感的过程,对各国来说都是一个棘手的难题。相对来说,欧盟国家在应对难民问题上具有更强的经济实力、技术能力和制度基础,但仍然面临诸多困境。此次难民危机的发生和应对过程说明,唯有在全球范围实现真正的和平、稳定和发展,才有望从源头解决难民问题。否则,前面提到的各种解决措施,包括对非法贩运活动的打击,苛刻的边界管控措施,国际难民保护标准的提升,以及“经援换难民”等,都不能有效地解决难民问题,还会使难民问题的解决陷入人权与安全、保护与鼓励、效果与道义等多重困境。难民问题是全球性的问题,加强国际合作对解决难民问题是至关重要的。从欧洲国家应对难民危机的实践看,区域和全球层面的难民合作机制建设仍然任重道远。在难民问题上,中国应该借鉴欧洲和其他国家的经验。一方面,中国应该建立起国内难民移民应对机制,包括加强相关的法律建设和能力建设;另一方面应该加强与邻国和国际组织的合作,尤其是提升中国与上海合作组织、东盟和南亚区域合作联盟等区域组织在难民问题上的合作。

(作者:中国社科院世界经济与政治研究所研究员)

(文章选自《紫光阁》杂志2016年第5期88页)

责任编辑:翟帅
来源: 紫光阁
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