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“说”与“做”的悖论:“民主”是如何被颠覆的

2015-11-18 12:49:49 评论: 字体大小 T T T 扫描到手持设备
从理论上说,议会民主制要求议会制定法律,政府负责执行,议会是选出来的,政府只是执行机构。可是在运作过程中这个原则又被翻转了,原因是大选产生“多数党”,这个党控制着下院多数,并且组成政府。

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一、英国议会

英国是“议会制”国家,权力集中在议会;议会包括国王、上院和下院,在这个组合中,国王代表王权,上院由贵族组成,下院由选举产生,是所谓的“平民院”。三个部分在不同历史时期曾发挥不同的作用,重要性也在发生变化。

在专制主义时代,国王曾经是权力的重心,但光荣革命后丢掉实权,19世纪中叶成为“虚君”。英国王位保留至今,其基本原因就在于君主不再行使实权。从理论上说,国王仍保有立法功能,议会法案须经国王批准,国王拥有否决权。但在事实上,国王自1708年以后就再没有行使过这种权力,一切法案只要送给国王,国王一定批准。如今,作为议会的一个组成部分,国王所发挥的实际作用只是主持议会开幕式,并宣读政府的施政报告。

上院也叫“贵族院”,由贵族组成。贵族的特点是世袭,他们有进入上院的天生权利。光荣革命后王权式微,上院成为权力的重心,贵族统治整个国家。但是从19世纪开始,英国向民主化方向转变,贵族的权力日益削弱,下院的权力则日渐增长,但上院仍可以节制下院,它可以否决下院法案,并且首相和各部大臣经常也由贵族出任。到20世纪,人们对这种情况已经不能接受了,他们认为上院不符合民主的潮流,因此需要改革。这样,英国在1911年和1949年两次制定《议会法》削减上院权力。此后,上院的权限已所剩无几。现在,如果一项法案连续三次在下院通过,而时间又在一年之内,上院就不可以否决了,将直接送交国王签字。

与此同时,上院的成分也发生改变,一批“终身贵族”进入上院,冲淡上院的世袭性质。“终身贵族”是不可以世袭的,由政府在党派政要和社会名流中提升,为政党政治服务。现在的上院共有1000多人,其中多数是“终身贵族”,世袭贵族只剩下四五百人。1999年又出现新的情况,世袭贵族不再自动获得表决权了,他们需要坐下来选举,在自己内部选出92位“投票贵族”与“终身贵族”共同投票,形成上院的表决意见。由此,世袭贵族的权力再次被削弱。

二、下院选举

20世纪以后下院是权力的中心,集中了国家的立法、行政、司法诸权。英国并不是“三权分立”,而是“议会制”国家,“议会制”的意思是:“三权”不分立,权力在议会集中;而20世纪,权力在下院集中。

下院由选举产生,在大选中,选民投票选举议员,然后由取得多数席位的某个党或政党联盟组成政府,由它执政、领导国家,这就是当代英国“民主制”。这个制度最终形成的时间很晚,一直到20世纪20年代才基本完成,至今不到100年。但在西方国家中这已经很早了,比法国、德国、美国都要早;其中美国是最晚完成民主化改造的,要到20世纪60—70年代黑人获得选举权时,民主化过程才告一段落。

从理论上说,英国下院选举制看起来很“完美”。按照规定:年满18岁的英国公民,不分种族、性别、贫富、职业,不受资格限制,都有选举下院议员的权利,选举实行一人一票,匿名投票,因此从形式上看,下院选举表达了平等、普遍、公正的原则,所有国民都参加到国家的政治进程中来了,体现着民主的特征。

但理论与实践却会脱节,英国选举是个极好的案例。民主制要求少数服从多数,恰恰在这一点上,形式与事实脱钩了。问题出在运作过程中。选举实行单一选区制,依照这个制度全英国划分为600多选区,每个选区选一名议员,由这些人组成下院。从理论上说,任何人符合法律规定都可参与竞选。可是在一个选区中如果有几个候选人同时参选,如何决定选举结果?英国采用“领先者获胜”的办法,也就是得票多的人当选。但“得票多”不意味着必须超过半数,而是只要超过其他候选人就可以:假设一个选区有5位候选人,总共有100个选民,投票结果是:候选人A得20票,B得20票,C得20票,D得21票,E得19票,结果就是D当选,因为他得票最多。这当然也是一种“多数当选”,但并不是“少数服从多数”。这种选举方式最大的好处是简便,一次投票就产生结果,不会出现反复投票而投不出来的情况;并且,通过一次全国性大选一般都会产生一个“多数党”,由这个党组建政府,地位一般比较稳固,不像其他一些西方国家议会中小党林立,席位分散,很难产生稳定的政府。

尽管有这些好处,“领先者获胜”却违背了民主制度的基本要求,即少数服从多数。上述例子中,我们看到多数服从了少数。当选者在100个选民中只得到21票,有79个选民不支持他,可是他却以“多数”的名义当选了,并且声称代表多数人的意愿。如果这种情况只出现在一个选区,问题并不大;但如果一次全国大选中有相当一批选区出现同样的情况,问题就很大了,因为这些在本选区并没有拿到多数票的获胜者组成了议会,在这个议会中形成政府,而政府又以“多数”自诩,声称代表人民的多数。可是,这个“多数派”政府只是由少数人选出来的,是“少数派”政府,少数服从多数的原则被彻底扭曲了。

这种情况在英国是有人知道的——学者、政治学家、历史学家知道,政客们也都明白,一些聪明人也看出来了,但更多的人不知道,以为“民主”的原则被完美地执行。事实上,从1945年到现在的英国历次大选中,除一两次外,没有一届政府得到50%以上选票的支持,多数情况下只得到40%多,甚至30%多,而它们组成的仍然是“多数党”政府。有时还出现这种情况:某一个政党得到的选票多,但在议会中的席位反而少;得票少的党却组建政府。比如,1974年2月大选保守党得到37.9%的选票,比工党多了0.8个百分点,得到的议席却比工党少4个,所以工党组建了“多数党”政府。之所以出现这种情况,原因在于“领先者获胜”。工党得票虽少,但在更多的选区拿到了比其他候选人更多的票,因而“领先”了;保守党得到更多选民支持,但不能在许多选区“领先”,只好变成了“少数党”。类似的情况,在20世纪时有发生。

还有一个因素使少数服从多数的原则受到更大影响,那就是投票率。1979年撒切尔夫人以43.9%的选票当选,当年的投票率是76%,也就是说她只得到了全体选民中33.3%(约1/3)的支持。这个比例已经很高了,多数大选结果还达不到这个数字。所以,表面上看英国选举制度似乎很“完美”,但操作中却背离“民主原则”,英国政府经常建立在“少数”的基础上。我们在理解英国选举制度时,不能只停留在文本上,而要看其实际效果——听起来完美的东西,做起来会走样。

三、政党政治

通过大选产生“多数党”,多数党组成政府,现代英国的政治运作完全建立在大选的基础上,没有大选,英国政治机器就不运转了。但候选人如何产生?从理论上说,任何人都可以出面竞选,争夺下院席位。但这种情况在18世纪还有可能出现,19世纪中期以后就越来越做不到了,原因在于政党政治。现代英国选举是政党选举,政党在选举中发挥了最主要的作用,任何人参选都必须得到某个政党的支持,没有政党支持,“竞选”只是开玩笑。现代政党制度的基本要素是政党推出候选人,并使用种种技巧保证他们当选议员,在大选中拿到“多数”并组建政府,达到掌权的目的。所以,第一步就是推举候选人。

20世纪以后,几乎没有人能够以独立候选人的资格当选议员了,原因很简单:选举需要复杂的政治技巧,需要很多的组织工作、舆论宣传、群众动员等,还要有无数在幕前幕后操作的、看得见和看不见的、能说出来和不能说出来的行为与安排;要挨家挨户拉票、筹集经费、登广告、上电视、安排演说、组织宴会、召开群众集会等。所有这些都需要一个班子来运作,这个班子就是政党,操办者是党的地方组织。每一个选区都有党的地方组织,竞选工作都是在幕后进行的,所以候选人如果真的想当选,就必须依靠政党,这就是政党政治的关键。

因此,所有候选人都必须是由政党提名,而任何党都不会提名那些不属于自己、不接受党的理念、与党离心离德的人参加竞选,这是显而易见的道理。于是,除了因“领先者获胜”而使选举在运作中背离“少数服从多数”外,由于政党政治的原因,“多数”就更加要服从“少数”,因为推举候选人的党的地方组织,只是很少一些人组成。选民没有选择的自主性,只能被动接受,在不同政党推出的候选人当中挑出一个,或者根本不投票。在20世纪,主要政党之间在社会基础和理论纲领上差距一般都很小,投票只是从不同的政党那里选一个比较顺眼的礼包而已。

四、政府运作

一个党在大选中取得“多数”,组织政府,党的领袖成为首相,这个党就成了执政党。政府必须得到议会(其实是下院)多数的支持才能执政,一旦丢失多数,它就要下台。所以,政党政治有一个前提,就是牢牢控制议会多数。前面已经提到,多数议员必定属于执政党,他们是在这个党的支持和帮助下获得竞选胜利的,因此必须接受它的领导,服从它的指挥,为党效劳。党对议员的控制非常严格,无论执政党还是在野党,对本党议员都有严格的纪律约束。这对执政党来说尤为重要,因为关系到本党能不能执政、能不能保住议会多数。一旦有议员不服从领导,就可能使本党丢失议会多数,并且下台。

为执行党的纪律,英国所有政党都在议会设有党团,党团设“党监”,负责执行纪律,对本党议员进行管束。“党监”(whip)这个英文词直译“鞭子”,因此“党监”就是“党鞭”。一旦出现不服从纪律、破坏纪律的情况,党就会对有关议员进行处罚,严重的会被开除党籍,这就意味着议员的政治生命可能结束了,因为离开政党就没有办法竞选。因此,凡是碰到重大问题,特别是两党分歧严重的时候,表决前各党的党监都会通报党的立场,要求本党议员按照党的指示投票。有时还会发生住院的议员被抬上担架去投票的情况。

这就出现另外一个原则性问题:从理论上说,议会民主制要求议会制定法律,政府负责执行,议会是选出来的,政府只是执行机构。可是在运作过程中这个原则又被翻转了,原因是大选产生“多数党”,这个党控制着下院多数,并且组成政府。政府可以在下院提出任何议案,并要求本党议员服从党的指令,保证议案在下院通过。而上院在20世纪已失去实权。因此只要法案在下院通过,它就成为国家的法律,政府必须执行。于是事情就变得很有趣了:法案是政府制定的,拿到议会转一个圈,变成了政府需要的法律,再由它自己去执行。在这个过程中政党是关键,所谓的政党政治就是这个意思。可是,经过这样一种复杂的运作,最后的结果变成了:不是政府服从议会,而是议会服从政府,议会民主的又一个原则被翻转了。

政府的核心人物是首相。首相既是执政党的领袖,又是政府首脑,所以大权在握,是政治运作的关键人物。20世纪中叶以后首相的地位越来越突出,英国有这么一个说法:专制时期,政府是国王的政府;光荣革命以后,政府是议会的政府;20世纪的政府成为首相大人的政府了——这就是当代英国政治的写照。

从以上分析可以看出:对西方国家的政治制度,不可只看它怎么说,更要看它怎么做,运作比字句更重要,只有了解实际的运作过程,才能有真正深刻的理解。

责任编辑:翟忙忙
来源: 今日值得花时间
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时间:
2014年12月28日 ~2014年12月28日
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