美国国会“涉藏立法”的历史考察
近二十年来，美国国会通过立法活动提出并通过了一系列干涉中国西藏事务的“涉藏议案”。其主要内容包括：要求美国政府将对华政策与“西藏问题”挂钩；以“西藏人权”为借口干涉西藏事务；为“藏独”势力提供援助，等等。作为美国对华人权外交的组成部分，这些“涉藏议案”对中美关系产生了不容忽视的负面影响，不仅使美国对中国所谓侵犯“西藏人权”问题的干涉长期存在，而且也在很大程度上助长了西藏分裂势力在国外的分裂活动。
第二次世界大战后特别是冷战结束以来，美国国会不断通过立法活动影响美国对外政策的决策。美国国会立法的领域已远远超出其本国事务范畴。1987年以来，在对华政策方面，美国国会不断通过“涉藏立法”活动干涉中国西藏事务就是典型的例证。据统计，1987～2006年，美国国会共提出200余项“涉藏立法”议案。毋庸置疑，这些议案对中美关系产生了不容忽视的消极影响。本文以美国《国会记录》(Congresstional Record，亦称《国会议事录》)等原始议案文本为依据，对美国国会策动“涉藏立法”的过程、主要内容及影响进行历史分析。
美国国会关于西藏事务的早期立法活动(第100～101届国会期间)
早在20世纪70年代，美国国会就开始通过立法活动向别国灌输人权外交观念。1974年，美国国会通过《1974年美国贸易法》(U.S.Trade Act of 1974)第402款，即《杰克逊一瓦尼克修正案》(Jackson-Vanik Amendment)，决定对接受美国援助的国家进行人权状况的年度审议。但在对华政策问题上，当时因美国仍需“联华抗苏”，对中国人权的关注只能居于战略安全考虑之后。80年代中后期，国际形势发生了重大变化。里根政府虽然仍强调中国对美苏关系具有重要意义，但已不再强调对华政策要与对苏关系挂钩。一些国会议员认为美国不必再为了地缘政治上的需要去迁就中国政府，相反，人权问题的重要性上升，理应成为处理美中关系时优先考虑的问题。正是在这样的背景下，美国国会对“西藏问题”的关注程度逐渐超过了总统与行政部门，成为美国干涉中国西藏事务最主要的机构之一。
美国国会插手西藏事务的早期活动主要以个别议员的非立法行为为主。1984年10月9日，共和党议员戈德华特攻击中国西藏人权状况的言论被列入《国会记录》，这是第一次有议员在国会大会上发表此类言论，引起议员们的关注。1985年7月24日，91名众议员联名致信中国国家主席，要求中国政府与达赖集团及其代表直接谈判。从1985年起，美国国会议员开始对中国人口政策和西藏事务进行指责。
从1987年开始，美国国会干涉西藏事务的活动主要以立法活动为主。第100～101届国会期间(1987～1990年)，西藏事务开始正式进入美国国会立法程序。在美国，立法权是国会的专属权力，也是宪法赋予国会所有权力中最大的一项。立法的来源是议案，议案按照效力可以分为两类：无约束力的议案和有约束力的议案。前者一般只表达“国会意向或态度”，后者则规定国会提出的具体要求和条件。有约束力的议案只有成为正式法律后才具备法定的效力。根据国会立法程序，一个议案最终成为法律须经过五个阶段，即议员提出议案、委员会审议并将议案提交给全院、一院通过、两院统一文本、总统签署成法。在此过程中，相当多议案或因未达到法定通过票数而夭折，抑或被总统否决。以“涉藏议案”为例，它们成为法律的概率很低，从1987年至2006年，美国国会共提出200余项“涉藏议案”，但只有少数成为法律。如表1所示，在第100届和101届国会期间，“涉藏议案”数量及其成为法律的议案数量的比例分别为14:1和37:4。为了使议案成为法律，最常见的方式是将“涉藏条款”和美国国务院年度授权法案捆绑在一起，这种“搭便车”的做法经常使得总统难以行使否决权而只能同意签署。
1987年5月19日，美国众议员罗斯提出首项“涉藏议案”——众议院第2476号议案(H.R.2476)。要求做出规定：美国将西藏人权作为美国对华政策的重要因素；美国政府应敦促中国政府与达赖喇嘛进行建设性对话；依据《武器出口管制法》，将对华军事物资出口与“西藏人权”问题挂钩；对流亡藏人提供适量的经济援助；为流亡藏人接受美国高等教育提供15个奖学金名额。为了使该议案成为法律，美国众议院决定将其捆绑在《1988～1989财政年度国务院对外关系授权法案》(众议院第1777号议案)之中，迫使总统就范。12月22日，里根签署同意，第2476号议案成为法律，开启了美国国会干涉西藏事务的先例，而且该议案还为此后国会“涉藏立法”活动提供了蓝本。1987～1989年的拉萨骚乱，更为美国通过立法干涉西藏事务提供了借口。特别是中国政府平息骚乱并在拉萨实施戒严前后是美国国会提出“涉藏立法”议案最为频繁的时期。其中第100届国会共提出14项“涉藏议案”，而第101届国会期间达到有史以来的最高峰——37项“涉藏议案”。
综合来看，第100～101届国会期间美国国会关于西藏事务的立法主要围绕以下几个领域：
第一，提出议案直接干涉中国西藏事务。根据《1990～1991财政年度国务院对外关系授权法案》(众议院第3792号议案)，美国国会提出了以下要求：将美国对华政策与西藏局势挂钩；中国解除人权组织和外国媒体进入西藏的限制；“美国之音”对藏广播；中国政府与达赖集团进行“实质性”对话。此外，国会还提出直接议案干涉西藏事务，如攻击中国在西藏的计划生育政策、攻击中国“西藏人权”状况、要求国会代表团访问西藏、建议联合国派遣观察组监督西藏局势等。
第二，以“西藏人权”为借口制裁中国。第100～101届国会期间，美国国会先后提出一系列制裁中国的“涉藏议案”。1988年众议院接连提出第4491号和4570号议案，要求总统监督西藏人权并向国会提交报告，同时制定相应的制裁措施。1989年6月13日，众议院提出第2611号议案，要求将对华援助、军事合作、对华商业投资与出口和“西藏问题”挂钩；还要求中国在西藏等问题上满足国会提出的条件，否则将提出中止对华援助、暂停对华商业利益和商业关系、暂停向中国出口某些物资，以及暂停或中止科技合作等制裁措施。1989年10月4日，众议院提出第208号共同决议案将中国恢复关贸总协定地位、世界银行贷款与“西藏问题”挂钩，要求总统以此制裁中国。
第三，美国国会对“藏独”势力的援助。这些援助主要包括：欢迎达赖在适合的时机访问美国；要求总统接见达赖，“督促”中国政府与达赖及其代表进行对话。1990年3月19日，众议院提出第4300号议案(H.R.4300，修改《移民和国籍法》议案)，要求为海外藏人提供1000名移民签证名额。在经济和教育援助方面，国会在《1988～1989财政年度国务院对外关系授权法案》的基础上加大了对“藏独”势力的援助幅度。《1990～1991财政年度国务院对外关系授权法案》规定为流亡藏人提供的援助资金增加至50万美元，奖学金名额不少于30个。
