尹振涛：“第三方支付管理办法”为何被误读

央行选择在7月31日周五晚上发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称“管理办法”）真不是一个好选择，暂且不说管理办法本身内容如何，选择在这个时点发布政策，的确让市场人士和相关研究工作者失去了享受周末闲暇的机会。微信群、朋友圈、手机短信电话和无休止的讨论让这个周末比平时更加繁忙，所以在行文之前，笔者先提一个政策建议，那就是请央行以后选择周一或周中发布重要政策。

言归正传，上周五出台的第三方支付管理办法引发热议，主要源于第三方支付现在已经和大家的日常生活紧密联系，很多人也都使用过或经常使用第三方支付服务，因此这种大众耳熟能详的金融产品被过度关注合情合理。但是，过度关注并不意味着应该被过度解读，更不应该被误读。随着自媒体网络传播平台的推波助澜，很多没有经过深思熟虑的错误观点和知识被扩散，事实上造成了诸多不良后果。本文的目的就是找出目前政策解读中的一些混淆视听的错误看法，对管理办法进行重新的解读，试图还原政策本意。

第一，很多解读混淆了第三方支付机构和金融机构，特别是与商业银行的本质区别。有人将管理办法解读为央行在保护商业银行利益，在制造不公平的市场竞争环境，事实上，这个理解犯了原则性的错误，即第三方支付机构不是金融机构，更不是银行。围绕第三方支付，监管机构共先后出台了两个相关行政法规，一个是2010年颁布实施的《非金融机构支付服务管理办法》和上述正在征求意见的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，从以上两个法规的名称中就可以清晰看出，第三方支付机构不属于金融机构，更不是商业银行。不是一类机构，难言竞争，更何况，从第三方支付业务本身的运行机理看，第三方支付应借助通信、计算机和信息网络安全技术，采用与各大银行签约的方式，在客户、商户与银行支付结算系统间建立通道连接的电子支付模式。因此，第三方支付与商业银行应该是互助、互补的关系，即辅助于商业银行开展支付结算业务，更填补商业银行在开展该类业务中的服务不到位现象。

第二，很多解读混淆了支付结算与支付清算两个基本的金融概念。有人认为管理办法的出台是为了降低风险而限制第三方支付机构的支付结算能力，事实上，管理办法的核心是在禁止第三方支付机构执行支付清算职能。支付结算指的是在商品经济条件下，各经济单位间由于商品交易、劳务供应和资金调拨等经济活动而发生的货币收付行为，其主要功能是完成资金从一方当事人向另一方当事人的转移。而支付清算则主要是指在银行同业往来中应付差额的轧抵，即由于经济主体的经济往来活动造成跨银行资金调配后进行的银行间资金账户平账。

通常情况下，支付清算体系是中央银行向金融机构及社会经济活动提供资金清算服务的非盈利性、非市场化、公共性的基础制度安排，是一国经济金融体系稳定运转的基石，这在世界各国均是如此。但在目前缺少监管的第三方支付领域，第三方支付机构可以通过划拨在各银行所开设账户的资金，实现内部的资金轧清，从而轻易绕开央行支付清算体系的监控。这给央行统计基础货币量，有效开展货币政策调控带来了极大的挑战，更对维护支付体系安全、防范系统性风险带来负效应。

因此，管理办法对第三方支付机构的“小额、快捷、便民小微支付服务”的定位以及对支付账户资金余额和支付限额的限制都是在限制第三方支付机构的清算空间，避免资金归集并形成资金池，使其回归资金通道平台定位，而非资金清算机构。

第三，很多解读混淆了在第三方支付机构开设的支付账户与在银行开设的存款账户之间的区别。有的人提出对第三方支付采用限额管理，而不限制银行存款账户是一种歧视性行为，事实上，该理解错在未认清支付账户余额与银行存款理论上的不同。银行存款是指企业或个人存放在银行的货币资金，其归属权和使用权完全属于资金所有者，其他机构在无授权的情况下无权使用与触碰。而客户留存在第三方支付机构的余额事实上是交由支付机构保管的“预付款”和“备付金”，该资金并未唯一指向某笔以该客户为名义的银行存款，因而无法享受到存款保险制度的保护。因此，对备付金余额进行一定的规模限制，并明确其“非存款”性质和支付机构的“非银行”性质，有助于更好地保护消费者的资金安全和合法权益。事实上，银行的存款账户受到的资金管控更加严格，监管机构不仅要对银行自身的业务模块和风险管理提出存款类金融机构高标准的监管要求，对网络银行、电子银行等金融互联网化业务同样提出了一系列严格标准，这一点没有在管理办法中写出，但并不意味着不存在。

第四，混淆了支付账户余额付款限制和个人消费支付限额之间的区别。有人认为管理办法中规定的几个硬性指标不符合老百姓当前的消费习惯和能力，影响了消费者正常的支付行为和客户体验，事实上，该错误理解并未认真读懂管理办法的相关规定。管理办法虽然对综合类支付账户、消费类支付账户分别规定了年累计20万元、10万元限额，对不同安全级别的支付指令验证方式又分别设置了单日付款不超过5000元、1000元的限额，但该限制仅仅是针对上文提到的支付账户，即消费者只有在使用存于第三方支付机构中的支付账户余额付款时才受到以上限制。当出现支付金额超限的时候，可以通过快捷支付、电子银行等方式从挂载的银行卡中进行扣款予以支付补充，其消费额度并未受到实质性影响，其增加的支付环节和体验感的下降也可以通过技术手段进行消除。同时，如果配合数字证书或电子签名验证，并得到消费者的认可的情况下，则支付金额不受任何限制。可见，针对支付账户余额使用的限额规定是兼顾安全性和便利性的，符合“鼓励创新、防范风险”的监管初衷。

在对以上四个问题正本清源后，笔者认为管理办法出台将对第三方支付行业产生影响，但这个影响并非完全负面，更多体现出积极性。

一是，抢注第三方支付牌照的热潮或将减退，行业发展更趋理性。自牌照制度实施以来，第三方支付牌照成为市场抢夺的稀缺资源，在近300家获得支付牌照的企业中，真正能够通过通道业务获利的凤毛麟角，很多地在“玩概念、屯牌照”，而市场对牌照的估值也近乎5000万元左右。监管办法对第三方支付机构的定位，让其发展空间和业务模式有了清晰的方向，预期收益被框死，势必会削弱市场对牌照估值，是第三方支付市场更趋理性。

二是，第三方支付机构将面临大调整，技术实力强和市场占有率高的企业将逐步控制市场，并最终形成寡头垄断的市场格局。根据通道业务的特质，“规模经济效应”在这个行业应该非常明显，只有达到一定规模，并形成一定的垄断特色才能尽可能降低成本，为支付环节提供低廉、高效的服务。而对那些缺少特色，同质化严重的小企业而言，业务模式的受限直接剥夺了其赖以生存的“腾挪空间”，市场前景堪忧。

三是，除争夺市场占有率外，第三方支付行业应该更加注重技术革新，对高安全性和高便捷性的新技术赋予了更大的希望。管理办法中提到的收款客户特点专属设备、五种交叉身份验证方式和三类支付指令验证要素虽然在一定程度上限制了交易的便利性、降低了部分客户体验感，但却为技术革新指出了具体的方向，实打实地在鼓励技术进步，对之前备受关注的指纹、人脸技术在金融领域的进一步广泛应用给予肯定。

四是，“去银行化”、“去银联化”以及“渠道化”的定位，让第三方支付更多体现金融中介服务商的概念。下一步，第三方支付机构应该充分发挥其技术手段和业务模式的优势，寻求成为传统金融机构和新兴金融业务之间的链条，成为银行类金融机构发展普惠金融对外触碰的无缝隙接口，成为互联网金融机构研发普惠金融产品时所依仗的基础力量。可见，在夹缝中产生和生存的第三方支付产业有了左右两边的助力，将表现出更顽强的生命力。■

作者为中国社会科学院金融研究所法与金融室副主任