李世默对话福山：中美体制比较
【中国取得的成就有目共睹，获得了越来越多的肯定。福山则在新书中细剖美式民主流弊、唏嘘美利坚衰败。2014年11月24日，中欧国际工商学院董事、春秋发展战略研究院研究员李世默先生在北京对话福山，对中国历史、制度及发展模式展开讨论。】
2014年11月24日，李世默先生在北京对话福山。
李世默：早上好，弗兰克。你关于政治秩序的第二部著作问世——《政治秩序与政治衰败》，可喜可贺。第一部著作《政治秩序的起源》梳理了从古到今政治体系的历史——从达尔文演化史的起点到法国大革命；第二部著作则从大革命一直写到了全球化。我必须交代，第一本书好长啊，让我读得很受罪，所以当时我决定不读第二本了，但最后还是无法克制自已，仍然读了它。总之，祝贺你！
弗朗西斯·福山：谢谢，非常感谢。
李：我想，为了让我们的读者和观众有个基本感知，你最好能首先介绍一下美国民主的现状。虽然这不是本次访谈的中心议题，但我们还是希望听听你对美国政治体制现状的分析，美国面临着哪些风险和挑战？你在书中有过详细的论述。
福山：好的，非常感谢，世默。我认为美国目前处于一段非常具有挑战性的历史时期，民主党和共和党造成美国政治体制两极分化。这是长期积累下来的问题，两党之间宿怨已深，导致美国政治陷入僵局。因为党派政治的巨大分歧，美国在很多方面很难做决策——包括最近备受关注的移民政策，甚至包括政府预算、医疗改革等基本决策。过去，美国体制曾周期性地暴露出这个问题。未来最关键的问题在于，美国民主能不能自我纠错。随着金钱和特殊利益进一步左右了美国政治，原本能通过普通百姓清理流氓政客的民主体制，近期失灵了。在我看来，这正是美国政治面临的最大的挑战之一。
李：这一点很有意思，我不但在你的书里读到，过去几十年也在不少政治学家如曼瑟尔·奥尔森的著作里读过对于利益集团的论述。奥尔森将它们称为“分利联盟”，你创造了“否决政治”这个名称，也就是说利益集团长期积累权力，成为分利联盟，它们俘获并绑架了政治体制。所以，要做任何事情，这个分利联盟下面的每一个小团体都必须得到满足，而每个小团体都狭隘地按自身利益行事，罔顾集体利益。这是当前美国体制的弊病。你能稍微详细点展开谈谈吗？
福山：正如你所说，当组织良好的利益集团俘获了政治体制时，就出现了这个较为宽泛的现象，我称之为政治衰败。我认为任何政治体制都可能出现这个现象。比如，在你觉得冗长艰涩的第一部书里，我花了很长一章专门写古代中国。东汉末年，中国政治体制中也出现了政治衰败的现象，门阀世族盘踞政治制度长达300年，一直持续到三国两晋之后。后来的朝代恢复了较少受个人影响的政治体制，所以各国都会经历这种循环。我认为美国的问题在不断恶化，因为利益集团的资金十分充裕。美国最高法院的裁定是，政治献金是言论自由的一种形式，是受美国宪法第一修正案保护的，我认为这样解读宪法是错误的，但法院就是这么裁定的。所以，如果某个利益集团，比方说华尔街，有高度集中的金钱资源，便可以阻止政府通过不利于它的决定。如今这是个非常大的问题。
李：而这将产生否决政治。
福山：由于制衡机制的存在，政治体制的某一个部分能相对轻易地阻挠其他部分。我认为这是“否决政治”的核心所在，暨整个体制受制于否决权。
李：好的。你在书中还阐述了另一个概念，也是我第一次研究这个概念，叫做政治治理司法化，也就是说每个法官都扮演了政治家的角色。这个概念对我们的读者和观众还比较新，请给我们简单介绍一下。
福山：这是个美国特有的问题，许多欧洲民主国家并不存在这个问题。美国从英国继承了深厚的普通法传统。所以法律是首先被建立起来的制度，美国建立法律制度时，还没有获得独立，也不是民主国家。这意味着美国体制中的法官实际有很大的政策制定权。比如，堕胎合法化这件事，在其他民主国家是立法部门的事，但在美国是法院的决定。在日常执法方面，普通美国人有权通过起诉政府来确保执法，或阻止政府执法，这种现象在其他国家不存在。我认为这种现象反映出美国法院越俎代庖，执行了某些更适合行政机构执行的功能。
李：譬如加利福尼亚州的高铁项目就出现了这个状况。布朗州长宣称这个项目接到了超过200起诉讼。这是民众起诉政府的例子。
福山：正是。正因为个人有起诉政府的权利，所以许多基础设施项目一拖再拖，成本一提再提。
李：你知道，根据曼瑟尔·奥尔森的理论，一旦政治体制被分利联盟俘获，基本上无药可救。除了革命或某种外部震荡，很难摆脱其控制。那么，政治体制如何解套？革命和外部震荡在哪里都不受欢迎，那么如果政治体制的确被分利联盟俘获，并以这种方式固化下来，怎么才能脱离出来？美国需要怎样的政治改革才能突破当前的死局？
福山：经济危机有时候也是震荡的一种形式，上世纪30年代的大萧条便是例子：先是1929年股市崩溃，接着银行系统遭遇了大危机，失业率高达20%，经济遭到了重创。这个外部震荡促生出罗斯福的新政，在1930年以后使美国福利国家基本成型。这才是民主制度本来的运行方式：当普通百姓受到特殊利益压迫时，他们能够影响最高领导层改变政策。2007年和2008年，我们遭遇了巨大的经济危机，但政策制定者较快地干预救市，使失业率维持在10%以下，现在已下降到5%左右。我认为问题在于，虽然我们没有进入萧条，但这次震荡没能迫使政要们对现行政策进行大规模反思。我不知道什么条件才能促使他们进行反思，预计目前这种政治僵局还将持续下去。
李：是的，不久前的中期选举还会使政治僵局更加严重。
福山：是的，有这个可能性。
李：接下来让我们谈谈中国。首先，我有个问题要问你。我读你的学术著作很多年了，你是政治学界的杰出人物，你年少成名。作为政治学后辈，我一直拜读你的著作。你是从什么时候开始对中国感兴趣的？在新作中，你花了两章来写中国，在上部书中也有许多关于中国的分析和内容。你写了这么多关于中国的东西，你一直在做关于中国的研究项目。那么你对中国的兴趣从何时开始，缘何开始呢？
福山：我想，我真正对中国产生兴趣应该是在写这本书的上卷时，因为我突然发现，如果要追溯整个世界的政治历史，要探寻制度的起源，中国显然应该是这个故事里重要的组成部分。在第一部书中，我提出，要谈现代国家，也就是说一个拥有官僚体制的、中央集权的、选贤任能的、秉公持正的国家……
李：韦伯式的国家。
福山：韦伯式的国家，也就是马克斯·韦伯描述的现代国家。在我看来，在所有文明中，中国文明是现代国家之滥觞，待欧洲出现类似的制度，已比中国晚了大约1800年。但出于诸多原因，我认为西方历史学家没有将发明现代国家归功于中国，部分是因为在西方，人们对传统中国的许多印象来自晚晴时期，这个时期首先就……
李：不是中国最辉煌的时刻……
福山：是的，清朝是少数民族建立的朝代，而且19世纪后已经处于衰落期， 所以西方学者从一开始就不欣赏中国政治的特征。（但我说的历史）可以追溯到公元前3世纪的秦朝统一六国。在我看来，讲好这个故事很重要，但恐怕许多中国人自己都出于政治原因而与历史脱节了。
李：由此引出我想讨论的下一点。你在书中写道，当今的中国治理体系在很大程度上是历朝历代的一种延续。当然，这是个现代化的版本，不过很多本质性的东西仍然是中国悠久的朝代史的延续。我觉得这是个很有意思的话题，但即使在中国内部也没有很多人讨论它。你说过，不管他们本意是什么，邓小平之后的历届领导人实际上都在复兴中华传统意义上的国家。实际上，可不可以这样说，自19世纪末中国国家崩溃以来，中国人一直不断地试图恢复国家。跟我们聊聊你的看法吧。
朗西斯弗·福山
福山：中国传统意义上的国家是围绕着官僚体系和教育体系建立的，通过这个教育体系培养的人才参加科举考试，成为官僚阶层的一份子。对穷苦人家来说，这是社会流动的主要渠道。即使父辈是来自社会底层，如果儿子有才能，他也能进入统治阶层。从这个意义上来说，这个制度是任人唯贤的、中央集权的、秉公持正的，中国古人怀有一种抱负，认为政府是把公民当公民看的，而不是以家族裙带关系，或地方豪族。例如，中央政府向地方派遣官员时，会确保该官员在当地无姻亲或亲属关系，因为政府不希望以私废公。我认为这是中国的优秀传统，从某种意义上说，这套体系是中国人原创的，西方文明和其他文明都是以后才产生的。但是，我认为另一方面，中国没有发展出一套制度，比如法治或西方的选举责任制，来制衡国家。
李：这正是我们待会要讲的话题。我认为你说的东西印证了这几年的一种很有意思的趋势，中共领导层和知识精英们明显地在重振中国社会里的儒家精神。在中国人近期记忆中，这是前所未有的东西。中共中央总书记习近平在多种场合发表关于中华传统价值观的讲话，并提出党和政府是中国传统价值的继承者，这种说法意味深长。这些趋势是否和你的研究分析有关，或者说中共领导者对你在这里指出的东西也在产生越来越清楚的意识了？
福山：我认为这种传统遗产一直就在那里，无论人们是否在刻意模仿。这包括中国以及周边受儒教影响的亚洲国家，如韩国、日本和越南，都有深厚的国家传统。所有这些国家都对中央集权国家有着某种前现代的理解。另一个相当重要的原因是，这些国家都拥有本民族通用的语言，并在语言的基础上形成了非常强烈的民族身份认同感。统一的语言文字赋予了古中国的中央集权国家极大的一贯性，这一点是同时代的世界其他地方望尘莫及的。
李：正是，关于国家的概念——很有意思的是，过去10到15年里，你先发表了《国家构建》这本力作，并在之后对国家这个主体进行了大量的研究。更有意思的是，过去某个时期——大约30年前——人们以为国家这个概念过时了，以为国家能力的重要性过时了。然而，在某种程度上，你引领政治学界，重新让人们意识到国家的重要性。在新作中，你进一步指出，一个有治理能力的国家是该国取得政治成功的先决条件。在许多国家，尤其是受到美国干预的国家，它们被施加了新的政治体制，本质上都是选举民主制，但它们都没有真正地建立起国家。一个民族要在政治上获得成功，拥有强大能力的中央性国家是必不可少的先决条件。你能详尽说明一下吗？
福山：在讲到西方时，我们很难泛泛地一言以蔽之，因为法德等欧洲国家有相当深厚的国家传统；但美国不一样，美国身份认同里至关重要的一点是民主。在我看来，美国人对国家的态度是想当然的，特别是里根和撒切尔上台后的那段时期，主流意识形态将国家描绘成自由市场和个人自由的敌人。所以思想的钟摆摆向了国家的反面，让人认为私有企业能做好所有事。这导致美国在一些政策上犯了错误，还给了其他一些国家错误的建议。但我认为如今这个钟摆开始往回摆，因为人们已经意识到那种想法是偏颇的。
李：我认为，从许多层面看，中国人民经历了奋斗与拼搏，这个历程塑造了当代中国的国家特征。从清王朝走向崩塌，（到新中国成立），中国经历了“百年屈辱史”。在经历了巨大而漫长的苦难之后，中国人民的共识是——我认为是正确的，这种苦难的根源在于国家的失能和崩溃，人民失去保护和教化。
福山：是的。
李：所以，这种看法深植于中国人的精神当中，我们今天遇到的很多问题都能由此得到认识。接下来，让我们谈谈——刚才我们说的，实际都是你新书的第25章，让我们再深入一点。在这一章里，你讲的是政治治理模式。“民主”这个词恐怕已经在政治领域用滥了，所以我不想提这个词。每个统治者都宣称自己搞的是民主，这个词汇几乎已经失去了意义。你对政治体制的划分我觉得很有意思。你把政治体制归纳为“向上负责制”和“向下负责制”两种，当然这两种责任制应该不是二元分裂的而是连续性的？向上负责的体制当中也有向下负责的元素和特征，反之亦然。美国的选举制度明显是一种向下负责的制度，中国的体制可能是某种形式的向上负责制。
福山：正确。
李：中国一直都行使着这样的制度。拜读你的书之后，我想，两种制度各有所长，也都存在内在的基因缺陷。向下负责制的潜在风险是否决政治和曼瑟尔·奥尔森所说的，体制被分利联盟俘获并固化，走向政治衰败。当然，向上负责制也存在腐败、滥用权力等一系列问题。也许我们接下来可以聊聊这个话题。
福山：首先你必须承认，责任制是重要的。政府要做到公正，就不能只照顾政府人员自身的利益，而必须照顾和响应整个社会的广大利益。在西方，我们认为只有通过一些程序，比如自由公平的选举，才能确保政府的公正性；但我发现中国人相信，即使没有这些程序，政府仍然能够服务于人民的利益，仍然能够响应公众的压力，等等。从本质上来说，大家都认为政府必须负责任，意见不同的地方在于如何实现责任制。我认为，中国体制就是，党观察到广大社会有什么需要，或它认为社会有什么需要，就如何制定政策。所以，如果你是一名地方公务员，你主要向上级官员负责任，因为你不是靠地方选举选上台的，所以当地公民不能直接影响你的意见。我认为中国主要存在两方面的问题。一个是信息问题，地方选举的一个好处是，如果当地人民不开心，有选举这种自动机制让他们表达不满。向上负责制全靠最高领导层了解人民的好恶，没有选举，他们只能依靠其他渠道。从古到今，特别是瞬息万变的现代社会，中国一直存在一大问题，就是统治者如何知道人民想要什么，并据此采取应对措施。
李：不管采取什么体制，根本目的都应该是有效的回应型治理。不管是向上负责还是向下负责，你总要以某种形式响应权力和责任的赋予者。
