刘跃进：从国土安全到国域安全

国家生存空间安全的老问题与新领域——从国土安全到国域安全

一

一个国家要生存和发展，需要一定的生存空间和发展空间。对于这个空间，汉语中过去常用“领土”一词来指称，有时也用“国土”一词来指称。与国家安全联系起来，这就形成了“领土安全”“国土安全”这样一些概念。

但是，人类的生存空间和发展空间是随着时代的发展而不断拓展的，这其中起关键性作用的是新技术的发明和运用。

最初，人类只能生存在陆地上，因而人们关注的只是“土地”问题，国家所关注的“领土”和“领土安全”也主要是以陆地为主的“领陆”和“领陆安全”。汉语“领土”一词，其严格的字面含义，事实上排除了土地之外的海域和空域。虽然现在人们已经扩展了“领土”的含义，把领海、领空等都包括进去了，但这些都不是“领土”一词的原本含义，起码都超越了汉语“领土”一词的字面含义。

从字面上看，汉语“领土”一词，也许能包括陆地上的河流、湖泊等有限的水域，但无疑容纳不下辽阔的海洋，特别是远离海岸的远洋；也许能包括头顶有限的天空，但无疑容纳不了真正的天空，特别是人们仅凭借肉体根本无法触及的天空；也许能管到如水井和河床一样深的地下和水下，但无疑达不到现代钻探技术和深潜技术所能达到的深土和海床。遥远的海洋空间、高远的天际空间、深厚的底土空间，早期都只是人们理想和想象的神秘之处，而不在人们现实生存的视野之内。

但是，随着航海技术的发展，特别是近代远洋航海技术的发展，“海洋”越来越成为人类生存和发展的重要空间，因而也越来越受到人们的关注，受到国家的重视。对于国家的生存和发展来说，也就在原来的“领陆空间”之外，出现了“领海空间”问题。原本只能用来指称“陆地”或“领陆”的“领土”一词，也被用来指称“领海”了。国家安全视野中的“领土安全”，便从“领陆安全”扩展到了“领海安全”。这时，人们明确了“陆”“海”之别，把以往基于陆地争夺和控制的国际政治归结为“陆权”问题，同时用“海权”来指称国家间新的生存空间的争夺与控制。19世纪末美国军事理论家马汉“海权论”的提出，从理论上强化了人类及各个国家的海洋意识、海权意识和领海安全意识。

同样，航空技术的出现和发展，促使“天空”越来越受到人们的关注和重视，进而变成了人类和各个国家自己的生存和发展空间，被越来越多的国家纳入自身生存和发展的利益范围之内，从而使“领土”范围进一步扩展，在“领陆”“领海”之外，又融进了“领空”。国家安全的中的“领土安全”，进一步从“领陆安全”“领海安全”扩展到了“领空安全”。国家间政治、军事、经济等方面利益和权力之争，也从陆地、海洋扩展到了天空，形成了“陆权”“海权”和“空权”三权并立的局面。20世纪初飞机的出现及航空技术在后来的突飞猛进，特别是1921年意大利军官杜黑“空权论”的提出，从军事理论和国际关系方面强化了当代国家的领空意识、领空安全意识和制空权意识。

此外，传统的“领土”还包括“底土”。

因此，在传统的国家理论和国家安全理论中，领土主要由领陆、领海、领空和底土四部分组成，领土安全相应包括领陆安全、领海安全、领空安全和底土安全四个部分。

二

在10多年前的国家安全学学科建设中，为了突出“领土安全”的国家安全属性，本人主编的《国家安全学》没有用“领土安全”一词，而使用了“国土安全”的概念，并把其解释为“国家领土安全”，同时把“国土安全”作为当代国家安全的十个构成要素中仅次于“国民安全”的第二个要素来论述。这部2004年5月由中国政法大学出版社出版的《国家安全学》，依次分章阐述了当代国家安全的十大构成要素，即国民安全、国土安全、经济安全、主权安全、政治安全、军事安全、文化安全、科技安全、生态安全和信息安全。

经过10年的不断探索，我们对国家安全理论和现实的认识有了多方面的深化，从而在2014年1月出版的《为国家安全立学——国家安全学科的探索历程及若干问题研究》一书中，把当代国家安全的基本构成要素从10个扩展到了12个，增加了资源安全和社会安全。

对于中国国家安全来说，2014年是一个具有里程碑意义的重要年份：中央国家安全委员会在这一年设立，总体国家安全观在这一年提出，《中华人民共和国反间谍法》在这一年颁布，新的《国家安全法》草案在这一年提交全国人大常委会审议。

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一会议上提出总体国家安全观时，两次提到“国土安全”，一是在阐述“五个既重视又重视”中的第二个时，指出要“既重视国土安全，又重视国民安全”；二是在阐述“五个既重视又重视”中的第三个时，指出要“既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”。

上述关于“既重视国土安全，又重视国民安全”的论述，直接在整个国家安全论域中把国土安全与国民安全相对而论，从而一方面强调了国民安全在当代国家安全体系中的目的性、宗旨性和头等重要性，另一方面也说明了国土安全在当代国家安全体系中依然占据着不可或缺的地位。因此，我们切不可因为人的安全地位的上升，而完全否定物的安全；不可因为国民安全在当代国家安全体系中地位的上升，而忽略了国土安全在当代国家安全体系中不可或缺的地位和作用。我们必须在“以人民安全为宗旨”和“以民为本”“以人为本”思想的指导下，在强调人民安全、国民安全的宗旨性、目的性的同时，继续重视国土安全作为国家生存和发展基本条件的基础性保障地位和作用。

习近平总书记在“既重视传统安全，又重视非传统安全”中再次提到“国土安全”时，事实上是要在当前国内外安全理论界和安全实务界用“传统”与“非传统”划分安全问题的前提下，在整合传统国家安全问题与非传统国家安全问题的基础上，把“国土安全”作为当代国家安全体系不可分割的组成部分，以实现“构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”的目的。这样的总体国家安全观，虽然是一种非传统安全观，但却不是普通的非传统安全观，更不是只考虑非传统安全问题而忽略传统安全问题的低级非传统安全观，而是一种统筹兼顾传统安全问题与非传统安全问题的高级非传统安全观。这种非传统的总体国家安全观，当然不能不包纳传统的国土安全问题，不能不重视传统的国土安全问题。“国土安全”这一传统国家安全要素和传统国家安全问题，在非传统的总体国家安全观中依然受到了应有的关注和重视，依然被视为当代国家安全体系不可或缺的组成部分，依然是国家安全基础中的基础。

这里有必要顺便指出，在国家安全领域有两个不同的“国土安全”概念，一个是我们中国人在“国家领土安全”意义上使用的“国土安全”概念，另一个是9·11事件后美国出台的《国土安全法》及设立的“国土安全部”中包含的“国土安全”概念，这其实是与“海外安全”对应的“本土安全”意义上的“国土安全”概念。当人们把9·11事件后美国出现那部法律汉译为《国土安全法》时，以及把根据《国土安全法》设立的国家安全机构汉译为“国土安全部”时，其中的“国土”所指的并不是“国家领土”，而是“国家本土”。

此外，在非国家安全的专门领域，还有一个“国土”概念，这就是“中华人民共和国国土资源部”一词中包含的“国土”概念，其基本含义既不是“国家领土”，也不是“国家本土”，而是“土地”。

总之，总体国家安全观虽然是一种充分体现了非传统思维的非传统安全观，但它并不排除传统安全问题，而是要用非传统安全观来思考和解决各种传统安全问题，包括分析和解决国土安全这一传统的国家安全问题。因此，国土安全虽是传统国家安全问题，但在当代却需要在非传统总体国家安全观指导下、用非传统安全思维来重新认识、分析和解决。

三

在非传统国家安全观指导下，运用非传统安全思维认识和分析国土安全问题，首先会发现国土安全在当前已经出现了一系列新特征和新领域。对于我国来说，国土安全当前最突出的问题是包括领海安全在内的海洋国土安全问题。

从2012年开始，我们国际关系学院“中国国家安全十大事件调研项目组”每年都调研和发布国家安全十大事件，其结果是有一类事件连续三年都以不同形式在不同程度上入选，这就是海洋国土方面的事件。2012年中国国家安全十大事件中，有一半是国家海洋国土安全问题，或者涉及到国家海洋国土安全问题，其中在十大事件中居于前两位的“日本政府‘购岛’引发中日钓鱼岛危机”和“中菲黄岩岛对峙”，直接就是海洋国土安全问题；居于第三位的“中国首艘航母‘辽宁号’服役”、居于第8位的“三沙市成立”和居于第十位的“韩国海警杀死中国渔民”，则都是以不同形式关系到我国海洋国土及其安全的重大事件。2013年十大事件中的海洋国土安全事件有“钓鱼岛争端继续升级”和“中国划设东海防空识别区”两件。2014年时，作为当前我国海洋国土安全问题典型代表的“南海冲突不平静”，以综合事件的形式入选本年度中国国家安全十大事件。由此可见，海洋国土安全已成我国当前面临的最为严峻的外部安全问题。

正如我们在解读2012年中国国家安全十大事件时指出的那样，中国长期以来被描绘为一个大陆国家，国土面积被不自觉地缩小为960万平方公里，多达300多万平方公里海洋国土被弃之脑后。然而，中国实际上不仅是一个大陆国家，同时也是一个海洋国家。维护国家海洋国土安全，已成为维护我国领土安全的首要任务。为此，中国需要有与自己的海岸线、海洋国土、海洋利益相匹配的海空军事力量。首艘航母“辽宁号”服役，无疑是中国海空实力提升的重要标志，但这只不过是中国海空实力建设中的一小步，今后还必然迈出更大的步伐，以保证具有维护国家领海领空安全的绝对实力。然而更重要的是，在发展军事实力，不放弃军事斗争准备的同时，中国更需要继续通过各种非军事手段来应对日益复杂的海洋安全形势，有效维护自己的海洋国土和海洋利益。

虽然海洋国土安全问题在当代中国比较突出，但即便对中国这样一个传统的大陆国家来说，它也不是今天才出现的一个新问题，不是一个非传统安全问题，而是一个今天才更为突出的老问题，即今天才受到人们高度重视并形成多方面冲击的传统安全问题。

如果说海洋国土安全依然是传统国土安全范围的问题，那么如今人们热谈的经济海域安全问题、外太空安全问题、网络空间安全问题，以及电磁空间安全问题，则已经超越了传统国土安全的范围，成为人类生存和发展以及国家生存和发展的非传统空间安全问题。对此，中国学界和政界多年来已经给予了不同程度的关注。例如，党的十八大报告就明确指出，要“高度关注海洋、太空、网络空间安全”。

这样一些随着新技术的产生及发展而出现并不断强化的新空间，无论是过去的“领土”概念还是“国土”概念，都已经容纳不下了，起码是“领土”和“国土”这样的汉语语词所容纳不下的。为此，我们需要根据国家生存与发展空间在当代拓展情况，把天域安全、网域安全、电磁领域安全和经济海域安全等等，都作为国家空间安全的组成部分来考虑，同时也需要改变过去以“领土”或“国土”概括国家空间的局限性，考虑用“领域”或“国域”取代传统的“领土”概念和“国土”概念，切实把天域、网域、电磁领域和经济海域等四个方面包括在国家生存和发展的空间之中。这样一来，以往使用的“国土安全”一词，也可以恰当地更新为“国域安全”。

事实上，在2014年1月出版的《为国家安全立学》一书中，我们不仅把国家安全构成要素从原来的10个扩展到12个，而且还把原来的“国土安全”改成了“国域安全”，同时也调整了个别要素的顺序，最后依次排出了国家安全的12个构成要素，即国民安全、国域安全、资源安全、经济安全、社会安全、政治安全、军事安全、主权安全、文化安全、科技安全、生态安全和信息安全。

用“国域安全”取代传统的“国土安全”，不仅使国土安全这个国家安全的一级构成要素能够包括传统的领陆安全、领海安全、领空安全和底土安全等四个方面，而且使这个一级要素可以包括非传统的天域安全、网域安全、经济海域安全和电磁领域安全这四个新方面。为了在表达上更加统一协调，传统的领陆安全、领海安全、领空安全和底土安全，也可以分别调整为陆域安全、海域安全、空域安全和底域安全，从而与非传统的天域安全、网域安全、经济海域安全及电磁领域安全共同组成当代日益复杂和丰富的国域安全。

“国域安全”一词虽然与习近平总书记讲总体国家安全观时两次出现的“国土安全”不同，但由于它具有更广泛的概括性，更全面地反映了当代国家生存空间和发展空间的安全问题，因而是一个值得推广的新概念。

事实上，总体国家安全观也不是一个封闭的、不再变化的、不再发展的安全观，而是一个是开放的、发展的国家安全观，不仅其内容会随着时间的推移不断丰富和完善，而且其中的某些提法和观点也会随着时代的进步而更新和完善。“国域”及“国域安全”概念的提出，也许就是对总体国家安全观中“国土安全”概念的丰富和完善，因而值得进一步深入探讨。