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李庆四、张腾军:从海疆争端看中国周边外交形势的复杂

2014-08-12 12:47:10 作者: 李庆四 张腾军 评论: 字体大小 T T T 扫描到手持设备

一、复杂多变的海疆形势与周边环境新挑战

近年来,中国周边进入了“多事之秋”,由于海疆争端愈演愈烈,中国与周边国家的关系也几度出现起伏,周边外交举步维艰。从东海到南海,绵延逾万里的海岸线上,近半海洋国土存在领土争端;从东北亚到东南亚,中国同时面临多个国家的主权要求,周边外交压力可想而知。

具体来说,中国的海疆争端主要有以下两处:

一是中日钓鱼岛争端。中日围绕钓鱼岛主权之争一直被视为东亚地区的火药桶,是最可能引发冲突、进而对地区乃至国际局势产生重大影响的问题。钓鱼岛自上世纪70年代由美国“移交”后便处于日本的实际控制之下,中国渔民屡次因在钓鱼岛附近捕鱼而被日方驱赶甚至逮捕,不过此间中国官方抗议和民间保钓从未间断。这一争端在2012年达到高潮,日本政府的购岛行为引发中方强烈反应,激起声势浩大的反日浪潮,两国关系跌至谷底,至今未有破冰迹象。

二是南海争端。近年来,随着相关声索国(尤其是越南与菲律宾)加快南海主权的法理化进程,以及愈加强硬的外交攻势与频繁的海上军事活动,南海争端急剧升温,美国等区外大国的介入更使南海问题成为国际舆论关注的焦点。同样在2012年,菲律宾企图在黄岩岛海域抓捕中国渔民,引发中国渔政船与菲律宾军舰长时间对峙,南海情势顷刻陷入危急。目前,两国的南海博弈暂以中国实际控制黄岩岛告一段落。

此外,中国与韩国也存在海域归属划分问题,两国在苏岩礁海域专属经济区主张存在重叠。

尽管从地缘上看,中国自古就是陆海复合型国家,而且近代以来几次外来侵犯都来自海上,但陆上问题一直占据中国与周边关系的焦点位置。然而,在陆地边界基本得到确定的情况下,海疆问题却久拖不决,并且历经数十年演变发展,已成为对中国周边外交最严峻的挑战。中国海疆问题的凸显,也是目前陆上资源采伐殆尽后激烈争夺潜力巨大的海洋资源的表现之一。再加上中国积极致力于蓝水海军建设以保护日益增长的海上贸易安全,使得海洋争端引发冲突的可能性陡增。

当前中国海疆争端具有两大特征:一是牵一发而动全身。这首先体现为中国与争端国家之间密不可分的贸易网络。伴随崛起的强劲势头,中国迅速抢占周边市场,成为东盟和日本最大贸易伙伴,而东盟与日本则分别为中国第三和第五大贸易伙伴,同时,中国还是东南亚最大经济援助来源之一。密切的经济纽带使得中国与争端国存在“一荣俱荣、一损俱损”的关系。此外,尽管东海和南海各自存在不同的争端,但一方海域的紧张局势已经影响到另一方。[1](P2)有关争端国采取抱团方式抗衡中国的影响,菲律宾、越南联手在东盟地区会议上频频发难,日本更显出介入南海争端的意愿。二是难解难分。当前海疆争端的凸显不仅在于其联动效应,更重要的是,其发展至今,已成为中国与相关声索国多重矛盾和难题的集中体现:历史遗留问题与地缘政治利益的交织、政冷经热的双边关系、声索国的咄咄逼人与区外大国的强势介入。这些矛盾的存在使得海疆争端不仅仅是主权之争,还是资源之争、外交与国际地位之争,不仅形成了对中国解决争端能力的严重掣肘,更是对中国周边外交战略的严峻考验。

二、中国周边外交困难重重的原因分析

(一)周边外交特殊的时代背景

冷战时期,中国与周边国家的关系服务于意识形态目的,周边外交在总体外交布局中并不处在中心位置。冷战后,随着国际国内形势的深刻变革,中国相应调整外交战略,周边外交的内容和地位得到丰富和提高。中共十四大报告认为“我们同周边国家的睦邻友好关系处于建国以来的最好时期”,中共十五大提出“要坚持睦邻友好”,并承诺“这是我国的一贯主张,决不会改变”,中共十六大在睦邻友好的基础上提出“坚持与邻为善、以邻为伴”的外交方针,随后正式形成睦邻、安邻、富邻的周边外交政策,新时期中国周边外交逐渐成型。近十年来,中国“积极开展区域合作”,着重强调“共同营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境”,“努力使自身发展更好惠及周边国家”。在这一新型周边外交政策的指导下,中国与周边国家的关系得到了长足进步,在政治、经济、文化等各领域的合作得到了前所未有的拓展和深化,中国作为地区大国在推动区域合作、促进地区和平与稳定上发挥了十分重要的作用。

谈论中国周边外交须将其置于相应时代背景之下。自国际金融危机以来,国际关系进入大变革、大调整、大发展时期,中国作为新兴国家快速崛起,迅速吸引了全世界的目光。然而,面对国家实力的提升与身份的转变,尽管中国领导人一再向周边国家表示中国会坚持走和平发展道路,但是一些研究成果和媒体报道对中国国际地位的过分乐观判断、某些人士在对外交往中流露出的虚骄之气和认知偏差等,也使得部分周边国家对中国的认知出现偏差。[2](P27)相关国家为应对“强势中国”形成一种“准共识”,催生了一种复杂的“准结盟”势力增长。[3](P1-2)在周边国家和区外势力的双重夹击下,中国周边安全环境面临空前逆势。这种逆势在相当程度上与中国周边外交战略的调整不够及时有关。

以搁置争议、共同开发原则为例,当初中国政府提出该原则是希望通过和平、互利的新型思路来解决海疆争端,然而数十年的实践表明,这一初衷并未变为现实。首先,各国对搁置争议、共同开发的理解迥异,随意解读的空间较大。各声索国通过对己方有利的政策解读加快侵占争议地区,开发相关海域油气资源,中国的相关权益已经受到损害。其次,这是一种划界的临时性安排,难以根本解决海疆争端,事实上,各国从未遵守搁置争议的精神,不断加快法理化进程,进行外交宣传和军事活动,使中国的主权立场甚至被国际社会视为无理要求。再次,这一原则因内容过于简略而缺乏可操作性,使其象征意义大于实际意义,各国政治意愿的缺乏更令其成为一纸空谈。由此看来,在南海问题上实践“三邻”周边外交政策不仅具有一定的主观愿望性与理想色彩,[4](P266)并且在操作层面存在较大模糊性。尽管当地区处于稳定状态时,这种模糊性行之有效,然而,现如今其不仅难以服务中国的外交目标,由于中国海洋利益的扩展及海上活动的频繁,这种模糊性反而加剧了紧张局势,[5]令争端解决更加困难。

(二)中国崛起带来的周边国家危机感

当前中国周边外交正面临着双重困境:一是中国发展周边关系时出现的“政经分离”现象与原先制定以“睦邻、安邻、富邻”为核心内容的周边外交战略时的期望相背离;二是金融危机后,中国的国际地位空前提高,但邻国的疑虑却愈加严重,中国由维稳到维权的行为表现与周边国家在安全上形成了不良互动。这种困境根源于周边国家对华思维和战略,尤其是对中国崛起的态度与因应。

首先,中国周边大多是幅员有限、实力弱小、资源稀缺的小国,客观条件的先天不足使这些国家倾向于采取抱团或依附他国的方式寻求自身安全。面对中国的巨型规模和日益增长的国家实力,周边国家的脆弱性表现得更为明显,因此,大国平衡战略成为其在夹缝中求生存的最佳战略。东盟于成立之初便强调中立性,通过与各大国保持等距离友好关系,巧妙利用大国在东南亚地区的权力争夺,达到大国间相互牵制的稳定状态。“9·11”之后,东盟通过加强与中国的政治经济合作填补因美国沉浸于反恐战争而留下的权力真空,南海争端激化时,东盟一些国家又力邀美国重返东南亚,牵制中国崛起带来的影响。然而,这种在中美之间两面下注的做法,使东亚地区经济秩序与安全秩序不但不能在相互促进的过程中协调发展,反而进一步放大了两者之间的张力。[6](P16)

其次,历史记忆引发周边国家对中国崛起的安全忧虑。一方面,从大国崛起的历史与理论看,新兴大国崛起似乎必然挑战现有霸权,并造成国际体系动荡。这一崛起—冲突的“历史规律”为许多周边国家所接受,中国威胁论由此得到强化。如果说中国崛起带来的挑战不可避免,那么地理上毗邻的周边国家便首当其冲,需要提前做好准备。另一方面,从周边国家与中国的关系看,曾经以中国为中心的朝贡体系为人所熟知,中国向周边国家输出革命的历史记忆仍历历在目。如今,中国与周边国家存在不同社会制度和意识形态,并且缺乏行之有效的共同安全体系和牢固的政治互信。这种情况下,中国的一举一动都会引发相关国家的过度解读与反应,在海疆争端上体现尤为明显。从这个角度讲,如何消除或减轻周边国家的疑虑成为中国能否实现和平崛起的试金石。

再次,争端区域的潜在利益也是影响周边国家对华政策的重要因素。以中国为代表的亚洲新兴国家的群体性崛起,刺激了这些国家对于能源资源的巨大需求。据美国能源信息署估算,非OECD成员的亚洲国家液态燃料消耗量以年均2.6%的速度增长,并将于2035年占到世界总消耗量的30%,同样,天然气消耗量年均增长3.9%,到2035年预计占到世界总消耗量的19%,而其中的43%来自中国。[7]资源自给率低使得周边国家严重依赖从中东地区的进口,东海、南海由于庞大的油气资源储量而成为绝佳替代品。从这个意义上说,争议海域的领土之争也是资源之争,不仅关涉主权利益,更是国家未来可持续发展的关键。

当然,周边国家的危机感并不全由中国崛起而致,业已存在的国内问题也是促使其采取进攻姿态以转移矛盾的重要根源。总之,周边国家在应对中国崛起时出现了矛盾心态:一方面,希望抓住中国崛起带来的机遇,继续维持与中国的良好经济纽带以促进本国发展,另一方面,在政治和安全上继续防范中国,通过加强与美国的军事和安全联系,利用美国在本地区的军事存在平衡中国在安全领域的影响力,缓解可能面临的安全压力。[8](P113-157)

(三)美国再平衡战略带来的冲击

海疆争端的产生与发展,美国因素的影响如影随行,但在争端的大部分时间里,其一直在幕后施加影响。尽管从表象上看,各声索国在海疆争端上缺乏理性克制是导致事态急剧恶化且短期内难有转圜余地的原因。但从过去数年间东海和南海争端的演进上看,区外势力尤其美国的介入是促使争端失控的催化剂。奥巴马政府上台后,美国将战略重心转回亚洲,通过政治、经济、军事等多重方式加强与亚洲国家的合作,力图维持其亚太领导地位。这一战略的一个突出表现,便是高调介入中国与周边国家的海疆争端。

随着中国的快速崛起和地区影响力的上升,亚太地区形成了经济与安全分离的二元格局。周边国家既在经济上依赖中国,又在安全上寻求美国的保护。而海疆争端的凸显令其对自身安全的考量占据上风。出于对中国日益增长的恐惧和疑虑,一些国家欢迎美国重返亚洲以制衡中国。奥巴马政府相信,东南亚国家是站在美国一边的,在维持强有力的军事存在的同时,美国还需要加强外交活动以进行战略再保证。[9](P1003)美国尤其担心中国军力日益增强且以更自信的方式提出对有争议海洋领土的要求,将对航行自由和美国在这一地区投放兵力的能力造成限制。[10]双方一拍即合使美国亚太再平衡战略的实施异常顺利,自2010年7月时任国务卿希拉里在东盟地区论坛上声称在南海存在国家利益以来,美国频频出击,不仅在各个场合为其亚洲盟友及伙伴站台,还通过频繁的双边及多边军事往来强化其亚洲军事存在。这种煽风点火的行径带来了两个直接后果:一是鼓舞了周边国家咄咄逼人的对华攻势,导致地区局势几度陷于危机边缘。在中国与菲律宾、日本之间发生的多次摩擦中,美国对两国反复进行安全保证,宣称将依据盟约履行防卫义务,这事实上助长了两国的挑衅心理,令其无后顾之忧。进一步讲,这种盲目支持也使美国更易受到盟国牵连,从而增加中美直接对抗的风险。二是美国的高调介入直接导致区域力量对比失衡,中国首当其冲,在政治、外交、军事等各层面均遭受巨大压力,令解决海疆问题的困难空前加大。

因此,有学者认为,我们应当从大国关系变迁的角度来看待所有发生在争议海域的事件,简单来说,中美之间的互动显然超越了专属经济区的划定或岛屿归属问题,而成为对地区甚至国际行为体来说更具深远地缘政治意义的问题。[11](P2-3)从更宽泛的意义上说,不管是东南亚还是东北亚,几乎所有重大的热点问题都有美国的介入,但凡需要破解这些涉及中国利益的问题,都需要与美国对话和磋商。一言以蔽之,中国的周边困局归根结底还是中美关系的困局。[12](P41)

三、中国周边外交的新举措及其走向

责任编辑:郭守礼
来源: 教学与研究
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时间:
2014年12月28日 ~2014年12月28日
地点:
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