廖德凯：秘书是怎样成为尚书的？

“马上就办办公室”、“西瓜办”、“效能办”等等“各种办”，近来颇受社会关注。事实上，“各种办”大都是针对一时一地的重要事务，抽调人员组成、为领导提供相应工作辅助的临时秘书机构。在中国长期的封建社会里，也存在着许多类似的临时秘书机构，其中发展最好、最著名的莫过于尚书。

在中国数千年的封建社会里，“尚书”在相当长的时间里都是一个职位高、权力大的政府要员职属。然而，在设置之初及其后数百年间，尚书却只是一个小小的秘书官，起上情下达、下情上奏的作用。谁也没想到，尚书竟然会成为随后的封建社会历史中几大王朝呼风唤雨的重职。究竟是什么，让秘书成为位高权重的“尚书”？

尚书原为秦国的主要秘书官，秦统一后，将尚书设为皇宫属官，《通典》载称：“秦时少府遣吏四人在殿中，主发书，谓之尚书。”也就是领导某天突然发现，一些事务搞不过来，应当找点人来专门做这事，也许就是拍了下脑袋作出的决策。当然，如果真是这样的话，这一拍算是“千古一拍”了。尚书初设四人，为首的称尚书仆射，地位不高，只负责殿内文件收发，有点类似于皇宫的“收发室”，仅是负责内外传达的一般秘书职务。

汉初沿袭秦制，但到汉武帝时，武帝以尚书掌管了中央政府的机要。随后，尚书成为皇帝实际上的机要秘书处，其“主赞奏事，总领纲纪，无所不统”的重权，已经成为事实上的中央行政机关，西汉成帝时更在尚书台下设三公、吏、民、客、二千石及中都官“六曹”，成为后来“六部”之雏形。

及至东汉，尚书台权力更重，从官员的选拔、管理、监督到政令诏令的起草，均由尚书台负责，其行政中枢的特点显露无遗。但是，皇帝为便于控制，尚书台官员的政治地位并不高，尚书令食千石，在九卿之下，可谓“位卑权重”。正因如此，当皇室势弱之时，权臣对尚书台的控制也较容易，曹操父子、司马父子都通过操控尚书台实现“位高”与“权重”的结合，从而操控了中央政府。而西汉时期的权臣霍光，则以大将军领尚书﹐直接将实权抓在手上。

到魏晋时期，“尚书省”成为中央政府常设重要行政机构。隋朝设立吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部等“六部”，各部首长称为尚书，确立了“六部”的体制。

唐朝将“六部”调整为吏、礼、兵、户、刑、工，完成了“六部”的基本设置，成为随后沿袭千年的行政机构设置，而各部之尚书，亦从“秘书官”摇身变为中央政府机构要员。

尚书一职从秘书演变到行政机构长官，最基本的原因有两个：

一是皇帝与当时行政机关争权。秦设置尚书一职，一开始就是为了加强对行政机构丞相府、秘书机构御史府、军事机构太尉府的控制，从而在御史府外设置皇室秘书。而汉代及以后为了扭转权臣架空皇帝权力之势，皇室加大了皇室秘书的职权和作用，以至于逐步让秘书机构成为事实上的中央行政机关。虽然其间有着丞相府、尚书台、太尉府之间的博弈和角力，行政权力中心也因人而时有移转，但大势所趋，到东汉末时，丞相已完全被尚书台所架空，再无实质上的丞相之权。而随后的尚书令则成为真正的“相爷”。

另一个原因，则在于作为“领导身边的人”，“秘书”们自身的努力。作为皇帝的秘书，尚书既知“上之所好”，也深谙下之所图。而长处领导身边，自然也会有着对于权力的追求，更重要的是，在最高领导身边的他们具备了追求权力的条件。在长期的实际工作中，固然以上情下达、下情上奏为己任，但不可避免地会在一些上传下达的“情”中加入符合自己利益的理解，也就事实上参与了行政事务的处理。久而久之，尚书之职也就不再止于“秘书”，而有了事实上的职权。

从秘书到尚书，其转变的内在根源当然是加强皇权的需要，但从其发展变化的过程中也可以看到：但凡领导身边聚集了有事实上各项行政职权的职官之时，其原来所设置的相应机构必然在职权上萎缩，乃至形同虚设。原因在于，当领导赋予了身边秘书以一种超越各常设机构的权限，并能以领导的意图对下施加影响时，各常设机构必然将陷于“执行命令”的困窘之中，领导身边的秘书机构取得了事实上的行政权，常设机构之职权行使势必受制。一种天然的“亲近感”，让领导对身边的秘书更多信任，甚至对其权力追求时有“纵容”，在“绝对的权力”之下，秘书乃至秘书机构的“升级”，看似偶然，实则“绝对的必然”。

但这一道理并未为执政者所共悉。近些年，一些地方公开领导电话，意在让“民意”“直达”。公开领导电话，当然不是领导使用的电话，更不是领导“亲自”接电话，而是设立了一帮专门的秘书班子在接这些电话。一些媒体谓之曰“亲民”，其实并不沾边。公开电话的功能，是受理群众对政府部门负责的各方面问题的举报。秘书机构受理举报之后，经一定程序，反馈至相关部门，要求对某些具体事项限期解决。

此举一经报道，受到众多专家学者追捧，一些媒体甚至谓以“新政”，颇多期待。但事实上，此举之弊显而易见。一是领导集权之势日隆，而事实上现代政府领导不但不需要集权，反而需要“分权”；二是在领导周围又形成了一个常设机构之外的“小政府”，无论是政府中的“政府”，还是政府外的“政府”，都必然因此削弱常设机构的行政职能。

按照现代法治政府的理想状态，官员的公用电话的公开是正常的，也是必须的，但对于处理问题而言，官员电话可打，法定程序必经。但目前的公开电话是将法定程序变成“领导程序”。由于法定程序的效率不及“领导程序”，民间有何问题，自然愿意打公开电话，而不愿走法定程序。法定程序受到破坏，人治情结自然升腾，对社会的民主化法治化道路，其弊大焉。而设公开电话与秦时设“尚书”一职，尽管强化“耳目”的目的不同，但此举及其思路的最终走向，与尚书从秘书走向政府要员之路，也不会太远。