程亚文：美国是个“落后”国家——从《纸牌屋》看美国政治

说美国“落后”，那会招人笑话的。很多人会说：如果美国是“落后”的，那世界上就没有“先进”国家了。

美国当然在很多方面都很先进，其中不少先进的地方值得其他国家学习借鉴。但如果真如美国人一向认为的那样，其他国家处处应以美国为模板，那就不仅仅是思想观念上傲慢，也是知识理论上的懒惰和不加分辨。美国热播的电视连续剧《纸牌屋》，就很清晰地展现了美国政治制度设计上的一些不那么先进之处。《纸牌屋》是讲一个“失意”美国议员如何玩权弄术的故事。弗兰西斯·安德伍德是众议院多数党党鞭，为新总统竞选上台力尽鞍马之劳，不料却没有得到当选总统提名让他担任国务卿的回报。意图报复总统的安德伍德，于是以制定教育法案为契机刻意让总统难堪，于是我们看到了美国国会与总统间的激烈斗争。并不是总统放话了，国会就会“禀承御旨”乖乖照办，也不是国会想怎样做，总统就会遵照国会的意思办理。

国会与总统闹对立、相互不买账的情形，是真是假？《纸牌屋》是一部电视剧而非纪录片，难免会有夸张虚构成分，但其中所展现的诸多情形，却又不乏现实依据。先说最近。一个多月前，美国总统奥巴马发表了2014年度国情咨文，在谈到要提高联邦合同雇员最低时薪、延长长期失业保险等事项时，他把球踢给美国国会，指出国会在这些问题上的不合作，使相关政策推行极为艰难。为此他甚至流露出撇开国会“单干”的意愿，威胁在国会阻挠情况下不惜动用行政命令执意施政。

在美国，国会是立法部门，总统是国家元首和最高行政长官，这两家的步调不一，早已不是新鲜事。去年10月，美国政府曾因总统和国会在财政预算方案和债务上限问题上的对立而一度关门。这样的事在美国历史上已上演十几个来回，给美国政治生活带来巨大混乱，也给普通美国民众的日常生活带来很大麻烦。

近世以来，政治变革先在欧洲发生，普遍的倾向，是将原先分别由国王、贵族、教会等多主体掌握的国家权力，逐渐掌握到一人或一个机构，此所谓“主权归一”；同时又将相互混杂的政治职能条分缕析作专门化处理，“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝”，不再你中有我、我中有你。由此达成的效果，是国家政治不再因为多种主权主体的相互牵扯而时陷混乱，政府的效率极大提高。对此最有代表性的制度设计，就是责任内阁制，它在英国最先产生，后在欧洲逐渐普及，自此，困扰英国和欧洲日久的行政机关与立法机关之间的冲突，得以不再出现。

美国并没有步英国和欧洲的后尘，它所承接的是17世纪前英国的传统。那时是英国都铎时代和斯图亚特王朝前期，英国国王、平民院、贵族院分享了国家主权，国王有权否决国会的法案，这几家同时掌握了立法、行政、司法大权的机构，时不时在国之大事上唱对台戏，由此带来的不仅是政治混乱，还有17世纪上半叶的一场英国内战。在此之后，英国通过光荣革命及其他进程，逐渐将国家主权集中于国会下议院一身，国王和贵族的权力都被剥夺，政府则从下议院产生并对下议院负责。

最早的美国人是16、17世纪从欧洲去的英国人，他们给北美带去了英国的生活习惯，也带去了英国都铎时代和斯图亚特王朝前期的政治制度。现在人们多以为，1787年费城制宪会议的美国缔造者给美国设计的是一种全新的政治制度，其实那不过是英国后来放弃了的东西又在北美安了新家。今天的美国总统相当于当时英国国王，国会参议院相当于当时的英国贵族院，众议院相当于当时英国下议院，总统否决国会议案的权力，则有如当时英国君主有权否决英国国会法案。

权力和职能混杂、政治纠纷时有发生的美国，还是在20世纪成为了世界第一强国，这也容易给人以错觉，让人相信美国的政治制度设计最为合理。实际上，那真是一个错觉。