张平：各级政府债务数据仍存五大隐忧？

12月30日，审计署公布《全国政府性债务审计结果》。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿。截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP（518942亿元）的比率为36.74%。将或有债务折算在内，2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，远低于国际通常使用的60%的负债率警戒线。

2013年对政府性债务的审计结果与2011年不同，笔者发现有微妙变化。2011年，审计署侧重强调，地方债务总体风险尚属可控。而此次，审计署认为可控同时，也表示“有的地方也存在一定的风险隐患”。而且，在不久前举行的中央经济工作会议上，着力防控债务风险成为明年经济工作的六大任务之一。

从国家审计署的观点来看，我国各级政府政府债务虽然高达20万亿，但是除了部分地区之外，债务风险总体可控，与欧、美、日等西方发达国家政府高负债相比要好很多。但近年来，国内外经济学家却频频拿中国各级政府的债务问题说事，除了中国政府债务规模不透明之外（现在数据已经公布），还有以下几大原因。

首先，中国各级政府的债务规模增速过快。早在2008年金融危机之前，中国的各级政府财政收支基本平衡。而到了2009年，随着中央政府的4万亿投资计划的出台，各地方政府也纷纷搭建投资平台，靠举债投资来拉动GDP的增长。到了2013年6月末，地方政府性债务比2012年末增长12.6%，年化增长26.8%，远超GDP10%左右的名义增长水平。

从表面上看，现在地方债务总体风险不大，但是如果各级地方政府仍然无法转变经济增长方式，继续靠房地产+政府投资来拉动经济，那么要不了多久，政府平台债务规模将会混雪球式的快速增长。事实也证明，靠政府投资来拉动经济的增长方式是不可持续的。

再者，这二年地方政府平台债务将集中到期。从债务分布来看，政府负有偿还责任的债务在2011年和2012年到期较多，这直接导致地方政府这两年还本付息压力较大。根据模型预测，2014年以后，地方政府或将出现资金缺口。即使考虑到借新还旧，即部分资金缺口可由银行新增信贷进行弥补，2015年后将会出现绝对资金缺口。

从债务负担来看，2013、2014年地方政府债务负担最沉重，随着平台融资集中到期，未来两年到期债务规模增长更快，而财政收入增幅则难以大幅提升，届时地方政府以及融资平台将面临更大还本付息压力。

其三，期限错配，短债长投。从资金结构来看，地方政府贷款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期间，大量地方债将进入还本付息期，2010年底地方政府性债务余额中，2011、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

现在的状况是，很多地方政府向银行贷的是长期贷款，而银行则拿短期储蓄或者理财产品予以投放信贷，于是各大银行只能建立所谓的“资金池”，将各类现金流混在一起，来应对流动性的需要。一旦政府平台长期贷款无法及时偿还，或者短期理财产品到期挤兑时，中小银行将面临资金链断裂的风险。

其四，地方政府投资项目往往是基础设施建设（如城市轨交、水电煤气），不仅周期长、回报率低、还需要耗用大量资金流，目前各地方政府为了融资拿土地向银行作抵押贷款。一旦土地开始跌价，银行贷款期限已到，地方政府投资的那些基础设施将面临难以变现的尴尬局面。

以高铁为例，中国铁路总公司（原铁道部）通过发行政府支持债券或以铁路建设基金提供担保等方式举借22949.72亿元，用于铁路项目建设。截至2013年6月底，该公司汇总财务报表反映资产总额46631.59亿元，负债总额29182.15亿元。由于铁路总公司的资产不能出售，如果其经营业绩有效不能提升，就是资产价值十倍于负债也无济于事。

最后，一些地方政府在不受约束扩张的同时，也为辖下的龙头企业做了隐性担保。由于地方政府对融资成本并不敏感（因为借了钱，从没考虑要偿还），这使得自金融危机以来，地方政府为主导的投资扩张，大量资金流向融资平台和政府驱动的投资行业，造成资源严重错配和部分行业的产能严重过剩。由于光伏产业不景气的影响，无锡尚德倒闭，而无锡市政府因为其隐性担保而损失惨重。

所以单从审计署提供的数据来看，我国地方政府债务风险并不大，总体可控。但是我们也要看到，地方政府的负债率正在快速上升、债务将集中到期、地方投融资平台变现艰难、短债长投，期限错配等问题始终没有解决。所以目前控制地方债务规模，防控债务风险，化解类似像欧债危机这样的金融风暴，将是我国中央政府长期努力的工作重点。

其一，政府应该转变职能，由投资型政府向公共服务型政府转型。就是能由市场去做的，各地政府应该将权利放给市场，政府只负责提供公共服务、充当市场监管者的角色。未来政府将更多的精力化在环境保护、民生问题之上，而绝不是片面的追求GDP增速。唯有如此才能控制住地方政府的负债率的不断攀升。

其二，编制地方政府资产负债表，提高地方预算透明度，接受社会和人大的监督。中长期来看，各级政府应编制完整资产负债表。政府财政统计和预算报告应披露有法律效力的担保所导致的或有负债。

此外，对地方政府土地受让，全国人大以及审计署必须发挥监督和审计作用，加大审查和执法力度。避免地方政府过度依赖土地作为抵押物向银行贷款用于基建投资。

其三，面对即将到来的地方债务违约风暴，笔者建议成立地方“坏账银行”，主要负责地方债和不良资产处置，其购入不良资产应采取债务重组方式进行处置，可以对外转让。同时建立基础设施产权交易市场，完善地方政府投资项目退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台资产，通过资产证券化等金融手段为新项目筹集资金。

2013年的倒数第二天，审计署终于公布了截至2013年6月底的全国政府性债务审计结果，这无疑让我们看到了目前各地方政府债务祥尽情况。笔者认为，地方政府的债务规模并不是像审计署所讲的风险可控，高层应该对地方政府债务问题引以警觉，并通过一系列的手段将地方政府债务风险化为无形。否则地方政府债务风险将给中国的经济带来巨大冲击。