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17县骗资金:贫困县如何扶贫?

2013-12-30 20:56:29 评论: 字体大小 T T T

 28日,审计署公布了对592个国家级贫困县中的19个县的抽查结果,其中竟然有17个县存在骗取扶贫资金的事实。众所周知,“国贫县”并不因贫困之名难堪,而是生怕脱掉这顶温暖帽子。

千方百计也要让自己“穷”起来的奥妙

明面上,“贫困县”这顶暖帽子可以带来专项资金、贷款补贴、工资支付等便利

中国曾经有过“越穷越光荣”的历史,这种历史并没有完全断掉。争当“国贫县”,是媒体长期报道下大众的普遍认识,2002年,湖南邵阳成为“国家扶贫开发重点县”,当时邵阳所有机关单位均被要求放爆竹庆祝,全县烟花爆竹售罄。这种以贫为荣的背后,有着怎样的利益呢?

在大家印象里,贫困县应该是这样的,有什么光荣的呢?在大家印象里,贫困县应该是这样的,有什么光荣的呢?

以2002年被纳入国家贫困县名单的河北唐县为例,唐县享受的扶贫政策有三部分。第一,来自国家的专项扶贫资金,唐县2011年的专项扶贫资金达1900多万,是2010年的两倍多;第二,唐县贫困村的龙头企业和农户可享受贷款贴息,贴息的资金同样来自于专项扶贫资金;第三,转移支付。单纯依靠县财政,公务员、事业单位员工工资原本拿不出来,要靠国家财政实行转移支付。

2012年,我国扶贫投入力度进一步加大。中央财政综合扶贫投入2996亿元,比上年增长31.9%。平均到592个国家级贫困县,每个县总体受益约为5亿。

除了明面上的收获,贫困县争取其他资金投入也大大方便,甚至十倍于专项资金

据《中国经济周刊》报道,有了“国家级贫困县”的名头,各县在水利、交通等各部门争取投入变得名正言顺,而这个资金扶持力度是专项扶贫资金的十倍。

因管理混乱,扶贫资金就容易成为一块贪腐肥肉

扶贫资金已然成为了不吃白不吃的“唐僧肉”。在这次的审计报告里,云南省昌宁县、贵州省荔波县、陕西省旬阳县、甘肃省古浪县、广西壮族自治区靖西县、宁夏回族自治区海原县等都出现了贪污扶贫资金现象。这并不是第一次发现问题,甘肃省国家级贫困县宕昌县原县委书记王先民,在2006至2010年在任期间,敛财1000余万元;福建省国家级贫困县周宁县原县委书记林龙飞,在任期间敛财500多万。这两人,都曾贪污国家扶贫资金。

中央财政扶贫资金有10类专项,涉及7个主管部门,各部门专项之间、同一部门扶贫专项与本部门其他专项之间,存在交叉重复,经常出现多项资金投入同一项目的现象。这就为地方政府贪腐、挪用带来了很大空间。 除了贪腐,有了钱,其他很多事就可以干了,网上关于国家级贫困县的报道,负面新闻占多数,诸如“湖北秭归80万天价接待费”、“湖南新化县强扣水利款建旅游区”、“四川巴中三个县政府领导严重超编”等等。

于是,有的县早“脱贫”了也要千方百计申报贫困县

以黑龙江省海伦市为例,2010年11月,该县正式申请上报贫困县,其申请报告数据显示,全市农村贫困人口近17万人,年人均纯收入不足1300元,70%的农户靠借款维持生产生活,扣除人员工资,全市财政收入亏空高达3.5亿元。2012年初,黑龙江省政府扶贫开发领导小组正式公布,海伦市“新晋”国家扶贫开发工作重点县行列,一举戴上了“贫困帽子”。

显然,这顶“贫困帽子”是骗来的。海伦市位于黑龙江省中部地区,是一个拥有80多万人口的传统农业大县。“十一五”(2006年-2010年)末,全市农民年人均纯收入6695元,年均增速高达19.5%。但为了挤进“国家级贫困县”行列,不惜修改数据。时下,许多地方政府和官员热衷于搞形象工程、政绩工程,在GDP数字上拔高造假,把成绩由一说成二。海伦市领导则反其道而行之,情愿自我贬低。

除了造假数据要戴上这顶“贫困帽子”,还有明明脱贫了也不肯摘下的。根据云南富源县2012年政府工作报告,2011年该县GDP总值达到133.7亿元,财政总收入为29.4亿元,农民人均纯收入为5210元,城镇居民可支配收入达到21255元。各项数据的年增长额在13%到36%之间。在西部地区,这些数据可谓表现优异。

贫困县的帽子谁都不想摘而且要抢贫困县的帽子谁都不想摘而且要抢

由于综合经济实力突出,除了连续多年入选“西部百强县”榜单外,富源也多次被云南省政府表彰,连续4年获评“云南省县域经济发展先进县”。正是这个区域经济“先进县”,将“国贫县”的帽子戴了整整10年,并且还将继续戴下去。

然而,“穷”起来后,“国贫县”并不能把实惠全带给需要的人

大量扶贫资金用于提高GDP指标的项目

2009年前,中国农村没有低保制度,对农村贫困者的扶持主要靠“开发式扶贫”解决。所谓“开发式扶贫”,就是中央财政用大量资金去“钓”地方财政的配套资金,大搞所谓产业化项目,企望以“造血”替代“输血”。

一方面,国家投入的扶贫资金被用于搞当地产业,比如在云南富源,这些年政府大力支持开采煤矿,在资金和政策上都有倾斜,“80%的收入被10%以下的人获得,一个煤矿一年上亿元的收入。”正是因为国家级贫困县富源的贫富差距特别大,这些煤老板的收入在统计上被平均了,也因此拉高了农民的收入水平。

另一方面,一些贫困县的大量扶贫资金,并未直接用于提高贫困群众的生活条件或基本公共服务,而多用于提高GDP指标的产业。学者唐钧说过,在中国的官场潜规则中,有一个现象,可以称之为“窗口效应”,意指用一个视野有限的窗口来限制乃至引导观察者的目光,使之看到的情景均为“美好”。国家级贫困县重庆巫山就投资13亿元建机场;国际级贫困县海南陵水黎族自治县规划了10个高尔夫球场;国家级贫困县内蒙古清水河县,斥资60多亿元建新城,至2010年,历时十年的造新城运动留下一堆“烂尾楼”。

这样使用扶贫资金,对农村“真贫困者”无益

改革开放之初,中国的农村贫困人口高达2.5亿。上世纪80年代以“大包干”为核心的政策,将农民的部分积极性调动起来,中国的农村贫困人口减少了一半多。到了上世纪80年代末,中国农村的贫困人口进一步减少到3000多万。1994年,国家实施“八七扶贫攻坚计划”,将农村贫困标准提高到625元,贫困人口增加到8000多万。经过七年后,到上个世纪末,中国的贫困人口再次减少到3000万。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为,上世纪80年代末和90年代末都出现过的“3000万贫困人口”,并不是一种巧合。他借用一个眼科医学的术语,即对“近视眼”有“真性”和“假性”之分,他认为贫困也可能有“真性贫困”和“假性贫困”。这些屡屡扶持仍不得脱贫的3000万人,属于“真性贫困”。

从1985年至今,农村人均纯收入增长了近14倍,贫困线却仅提高了5倍,差距越拉越大 。制图:南方周末从1985年至今,农村人均纯收入增长了近14倍,贫困线却仅提高了5倍,差距越拉越大 。制图:南方周末

可以说,中国贫困线之下的人,是真正的绝对贫穷,中国的贫困线更应该叫“活命线”。北京大学政府管理学院教授顾昕就认为:“可以断言,生活在我国低收入标准之下的民众,都处于绝对贫困甚至赤贫的状态;而生活在贫困标准之下的民众,应该处于极端赤贫的状态。”根据官方数字,在中国,2010年底,生活在1274元贫困线之下的人口仅占2%。而同年,美国有超过13%的人生活在贫困线之下。原因在于,美国的标准是四口之家的年收入如果低于22050美元,即算“穷人”。实际上,与其他国家相比,中国的贫困线标准几乎是世界最低的。2011至2015年,越南农村贫困户标准为人均年收入480万越南盾以下,折合人民币约1500元,而2010年越南人均GDP为1162美元,仅是中国的四分之一。

有3个农村困难群体都属于真正的贫困:其一,农村中的鳏寡孤独;其二,生活在“一方土地养不起一方人”的农村地区的困难群体;其三,自然灾害频繁的农村地区的困难群体。很明显,这些困难群体是难以通过“开发性扶贫”的路子摆脱贫困的。

中国农村不同类型贫困人口分布状况,数据来源:世界银行中国农村不同类型贫困人口分布状况,数据来源:世界银行

在以县为单位的扶贫政策中,扶贫资源提供对象是整个县域,往往是拥有一定资源、有一定能力的那部分人,能够将这部分资源充分利用起来,而那些极度贫困人群,因为资源匮乏、能力有限,恰恰得不到扶贫资源;为了能够达到更好的效果,官员倾向于将资源用于易出政绩的地方,那些极度贫困的个人所需耗费的资源大,脱贫难度大、时间长,不能及时反映扶贫政策的效果。

并且,随着城市化的推进,贫困人口也不再只集中于县域

中国的贫困县评选制度,始于1986年。当时按照农民年人均纯收入农区150元、牧区200元、老区300元以下为标准,陆续确定了331个国家级贫困县。1994年,按照农民年人均纯收入超过700元的县一律退出、低于400元的县全部纳入的方法,在全国范围内确定了592个贫困县。2001年,中央政府将国家贫困县的称呼改为“国家扶贫开发工作重点县”,并将东部33个重点县指标全部调到中西部,对贫困县名单做出第二次调整,但总数依然维持592个不变。2012年3月19日,最新的592个国家扶贫开发工作重点县名单对外发布,距上一份名单公布已经过去了十一年。

最早,贫困县的设立是有其合理性的,以县为单位的扶贫政策能覆盖绝大部分贫困地区,由于中国的发展区域性差异较大,伴随西部大开发战略的实施,这一政策一度起到了积极作用。但二十多年的发展过后,《中国扶贫开发年鉴(2010)》称,“贫困人口的分布已经呈现出小集中、大分散的局面,50%的贫困人口已经不再集中在贫困县内。”世界银行09年的报告也指出“中国的贫困问题主要发生在农村,但不是全部在农村”。

随着城市化的不断发展,城市及城市周边出现大量来自农村的流动人口,不管是按照绝对收入或消费水平来讲,城市的贫困率都被低估了。而以贫困县为扶贫资金分配的基点,已经失去了公平的意义。

所以扶贫要继续,但应该抛弃“国贫县”模式

应舍弃粗放式扶贫,选择精准的扶贫到户

国务院扶贫办网站的数据指出,在过去相当长的时间内,中国各级政府将扶贫的重点放在了缓解贫困地区的贫困任务上。然而,需要注意的是,在2001至2004年期间,国定贫困县的贫困人口下降了12.3%,而非国定贫困县的贫困人口下降了11.8%。两个地区在减贫效果上没有明显的差别。

所以,要说最根本的扶贫策略,还是市场化改革带来的个人创造性的释放,主要还是靠经济高增长带来全民福利的改善,而非扶贫政策。但是在这个过程中,还是有人需要帮扶一把,他们“等不起”,所以2009年后,中央决定建立农村低保制度,但这显然还不够。

经济学者蔡昉认为,既然农村低保制度已建立起来,既然实践已经证明,“国贫县”扶贫模式成效并不理想,而且效率低下,为何不把每年数百亿的财政专项扶贫资金直接发给贫困户呢?

扶贫资金出了问题,让人痛心。更让人不解的是,除了明确可以定罪的贪腐之外,啃噬扶贫资金的多种违规行为,一退了之即可?

责任编辑:黄敏
来源: 腾讯网
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时间:
2014年12月28日 ~2014年12月28日
地点:
北京市海淀区中科资源大厦南楼4层 水木汇咖啡馆