韩克庆：延迟退休政策应给工人多些关照

来源：社会观察

时下，关于延长退休年龄的讨论异常热烈，也异常激烈。说热烈，是因为退休年龄的话题引起了全社会的广泛关注；说激烈，是因为延与不延的对立观点经常见诸报端：一方面是政府和学界多数人主张延迟退休，另一方面则是公众和舆论的强烈反对。

那么，延长退休年龄到底是个什么问题？或者说，为什么要延迟退休呢？近年来有关延长退休年龄的争论，无论承认与否，一个不可回避的出发点是养老保险基金的平衡问题。

延长退休年龄是否真正能够缓解养老金缺口？答案无疑是肯定的。在世界各国养老制度中，尽管制度设计不尽相同，但从财政收支或基金平衡来看，无非集中于通过什么方式筹集资金、如何管理资金、受益水平如何确定等几个核心问题上。从资金筹集的方式看，主要有缴费和缴税两种形式；从资金管理的方式看，主要有现收现付和资金积累两种方式。以缴费模式来说，为了达到基金收支平衡，惯常使用的方法是增加缴费、延长缴费年限、降低受益水平，也包括延长退休年龄，甚至对退休金收税等。

我国现行的基本养老保险制度，是在1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）基础上，经2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）修改完善，最终经2010年《中华人民共和国社会保险法》（主席令第35号）颁布，并于2011年7月1日正式实施。

《中华人民共和国社会保险法》第11条规定，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合；基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。第15条规定，基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。第16条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。

现行基本养老保险制度中对法定退休年龄没有具体规定。但在前述国务院法规执行过程中，男60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁，是国家规定的法定退休年龄。达到上述法定退休年龄，就可以按月领取养老金。

延长退休年龄的讨论，正是基于上述法定退休年龄的规定而来。有关延迟退休的讨论，既涉及男女是否同龄退休的问题，又涉及在现有法定退休年龄的基础上，分别延长男女退休年龄的问题。在目前可以看到的有关争论中，有人主张将法定退休年龄延长到65岁，并逐步实现男女同龄退休。在具体的操作步骤上，有人提出，退休以后按照出生日期延迟领取养老金的时间；更多人则主张采取渐进式延迟退休年龄政策，要么用1－2年延长1岁的办法，要么用每年增加1－2个月的办法，以“小步慢跑”的方式，逐步延长退休年龄。

然而，在支持延长退休年龄的学理依据上，除了人口寿命延长可以说得过去以外，似乎还找不到其他支持延迟退休的权威理论解释。国际社会中，各个国家的退休年龄不尽相同，欧洲、亚洲、非洲各个国家的经济发展水平和退休年龄都也大相径庭。从养老保险基金平衡的视角看，虽然延迟退休能缓解养老金缺口，但在多大程度上缓解，则众说纷纭。同时，延长退休年龄并非解决养老金缺口的唯一途径。从就业和劳动力市场的视角看，延迟退休无疑会加大中国的就业压力，对劳动力市场的影响更为复杂。尤为重要的是，一个国家的法定退休年龄往往又和社会制度、文化传统、价值观念等因素紧密相联。

事实上，当我们在热议延迟退休的话题时，似乎普遍忽略了一个重要方面，即基本养老保险的受益对象问题。任何制度设计都有特定的覆盖对象，社会保障制度也从来不是“目中无人”的制度。现行基本养老保险制度的覆盖人群主要是企业职工，尤其是经历了市场经济改革的产业工人阶层。这个群体中的大多数人，出生于上个世纪五六十年代，有些人在计划经济时代参加工作，更多人则亲身体验了中国改革开放以后的市场化进程。在其职业生涯中，经历了从“铁饭碗”到“合同制”再到“减员增效”的劳动用工制度变革。其中，有的人更是在企业改制的过程中下岗失业，成为城市贫困者中的一员。毫无疑问，改革是使中国经济发展和一部分人富裕起来的过程，但同时也是社会保护缺失和社会保障制度重构的过程。当一个重构中的、适应社会主义市场经济体制的新型社会保障制度刚刚形成雏形的时候，我们就迫不及待地以种种理由来延长退休年龄，对于这个群体来讲是不怎么公平的。

在“退休双轨制”之下可能导致，不用缴费而养老金高者会赞成延迟退休，需要缴费而养老金低者会不赞成延迟退休。

不仅如此，延迟退休政策至少在以下三个方面是值得商榷的：

其一，政府公信力。现行基本养老保险制度开始于上世纪90年代的试点，而以法律形式颁布实施不过两年时间，即便从试点开始算起，也不过20年左右。制度规定的各项条款，具有无可争辩的法律效力，也是政府履行承诺的法律合同。一项探索试点了若干年，刚刚以法律形式颁布实施的基本制度，为何这么快就要对养老金领取年龄进行调整呢？而且，调整的意愿还很强烈。从政府诚信的方面看，朝令夕改就是对本已欠账的改革利益受损群体再次欠账，是对广大产业工人阶层基本权益的剥夺，会有损政府公信力。

其二，政策延续性。不管是经济政策，还是社会政策，一般都沿袭“问题导向”路径，亦即当出现经济或社会问题时，为了解决问题，政策才会制定实施。那么，延迟退休所面对的真问题是什么？真的是因为养老金发不出吗？如果是，为何在短短几年就面临着养老金收不抵支的窘况呢？进一步追问的话，难道当初建立制度的时候，就没有对养老保险基金进行精算和预估吗？我们有充分理由相信，当初进行制度设计的时候，国家采取了审慎的态度，对养老保险基金进行过精算和预估，否则，就不会进行多年试点后再出台法律。同时，我们也有充分理由相信，当初进行制度设计和试点的时候，人口因素一定是制度设计者重点考虑的因素之一。

其三，制度公平性。现行基本养老保险制度实际上由四个基本制度构成：企业职工基本养老保险制度、城镇居民基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、机关事业单位养老保险制度。上述四种制度中，机关事业单位养老保险制度因为正在改革完善的过程中，也可以称为机关事业单位退休制度。这种制度沿袭了计划经济体制下的制度模式，个人不用缴费，养老金由国家财政支付且受益水平较高。相反，企业职工基本养老保险制度、城镇居民基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度，因为都有个人缴费规定，而受益水平（养老金替代率）相对较低。这种现象也就是被人诟病的“退休双轨制”。“退休双轨制”明显是一种有损公平的制度设计。以退休“双轨制”为存在前提讨论延迟退休，就会理所当然地因为缴费方式和受益水平的不同而影响受益对象的不同行为选择。一个可能的结果是，不用缴费而养老金高者会赞成延迟退休，需要缴费而养老金低者会不赞成延迟退休。

延迟退休政策如果强制实行的话，极有可能带来一系列负面影响。这些可能的负面影响包括：

一是不利于取信于民。变法改革从来不易，取信于民尤为重要。随着市场经济体制的逐步确立和发展，社会保障制度与计划经济时期相比，发生了脱胎换骨的变化。然而，不管制度目标和操作方式发生了什么样的改变，取信于民是一个基本准则。

二是不利于社会和谐。近年来，政府出台了一系列深得民心的社会保障政策，一方面有效化解了社会矛盾，为市场经济发展创设了稳定的社会环境；另一方面，民众的福利吁求也随之日益高涨起来，开始形成一种影响政治决策的社会力量。如果不顾部分民意推行延迟退休政策，不仅在一定程度上背离社会保障的基本原则，也背离了发展与共享的改革初衷，极有可能会激化社会矛盾。

三是固化现有制度。现今有关延迟退休的争论，是以我国基本养老保险制度基本定型为前提条件的。换句话说，延长退休年龄的做法，要以制度其他方面相对稳定为基础。然而，现有基本养老保险制度仍然有较大完善空间。延迟退休会固化现有的基本养老保险制度模式，使其他与此种制度模式相背离的任何养老金制度的“顶层设计”都要受此制约甚至变得毫无意义。不仅如此，延迟退休还会增大机关事业单位退休制度向基本养老保险制度的并轨惰性。

综上，在现有制度框架下，延迟退休政策的推行应当慎重。