鲍盛刚：成本决定改革

社会成本是体制创新的动力，因为社会成本是建立在刚性的成本与收益核算基础上的，如果成本大于收益，原有体制将难以维持，结果不是破产就是改革创新。而体制改革与创新的目的在于降低成本，提升效率，优化资源配置。政府不能做的，就由市场去做，这就是中国体制改革与创新的内在逻辑，动力就在于成本与收益的核算。

体制或者制度是由成本的，改革前中国是一种高度集中的体制，几乎所有一切由中央政府包揽，所以成本是很高的，以至于最后陷入难以维持的困境，一句话没有钱了，怎么办？于是就有了中央与地方政府的分税制与国有企业抓大放小的改革。分税制解决了中央政府财政紧缺的困境，同时放手地方政府，有了它，中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这也是确保中国这个大国实现持续经济增长的基本机制。而国有企业的抓大放小体制改革同样不仅使政府从不堪重负的财政补贴中解放出来，同时也搞活了中国经济，从此中国有了民营企业，有了产权这一概念，有了市场交易，这是中国改革的第一步，但是有了第一步，自然会有第二步，因为改革降低了体制运行的成本，提升了效率，对此不妨可以分析一下分税制改革。1994年的分税制改革是对之前过度分权的一个反应，分税制有两个机制保证了政府间行为的一致性。首先是政府间采取税收分享机制，而不是收入分享机制，特别是增值税的分享，由于税收的征收是相对透明的，不同级政府对于税基的了解也是相似的，因而不存在地方政府隐瞒收入的情况，同时将分享主体放在增值税，该税种是可以作为地方政府努力程度的度量的，越是着力于发展经济的政府，该税基也会越大，因而对于地方政府和中央政府的财政收入都是有利的；其次，与之前的财政体制的一个主要区别是国税局的设立，中央和地方政府各自拥有独立的税收征收机构，由于收入分开征收，因而并不是实际意义上的分享，由于设立了相对公平和固定的分享机制，中央的税收并不会对地方的经济激励产生负面作用。1994年的分税制实际上也是解决了中央和地方政府的激励兼容问题，这在三个层面上保证了两者目标的一致性：首先，在税收的征收方面，由于国税局的设立，中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的财政收入，因而在税收的征收方面，地方政府没有权力隐瞒税收，并且由于财政收入的主体是共享税种，因而中央和地方具有类似的税基，这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府，因而分税制保证了两者都会最大化税基；其次，以增值税作为分享的主体是有利于地方经济发展的，地方政府越是将重点放在发展经济上，这部分的税收也会增长得更快，因而这可以间接用来衡量地方政府的努力程度，各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施，以此来吸引投资和扩大对外贸易，同时扩大了增值税的税基，这也是为何近年来投资的增速和财政收入的增速要大于GDP增速的原因，因而增值税作为分享的主体保证了地方政府会将精力放在经济发展上；最后，分税制保证了改革的顺利推行，按照分税制的设计，中央政府的收入会越来越多，早在分税制的当年，中央的财政收入就远远超过其支出，因而有相当大的部分可以用来操作，既可以用来直接投资，也可以作为对地方的一种奖励。1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占据当年转移支付的70%，很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协，但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速，因而即使是妥协，这部分也会越来越小，另外的大部分将可以由中央政府来自由支配，这时候的转移支付完全可以被用来作为对地方的一种肯定，或是对推行改革造成的损失的省份的一种补偿，因而从这个意义上来说，中央庞大的财政实力保证了自上而下的改革的顺利推行。

从今天的成就来看，20世纪90年代中期的改革是相对成功的，但是时隔20年，中国体制又面临新的问题，一句话又没有钱了，但是，这次是地方政府没有钱了，那么，地方政府为什么会出现财政问题呢？首先是地方政府承担的公共服务压力过大，中央政府将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的政府头上，以2004年为例，地方财政收入在全国财政总收入中约占45%，但财政支出却约占全国财政总支出的约72%。在中央上收省里的部分税权的同时，地方也上行下效。省里上收地市政府的财政税收，而地市一级就上收县乡财政税收，其结果是，省级以下地方政府的财权只余下不到17%的水平，却要负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化，逼得地方政府不得不把自己变成“企业”去赚钱。其次是转移支付制度不完善，中央将大部分税收持于手中，却不公开财政支出细目，拒绝建立对话协商机制，应转移到地方的那部分从来不与地方讨论，不接受监督，而是以“项目建设”的方式落实，投资及决策权力集中于国务院的发展改革委员会及各大部委，地方政府毫无话语权，只好在北京设立“驻京办”，出现了所谓“跑部钱进”的恶劣局面。

那么，地方政府没有钱了，应该怎么办呢？是继续卖地或者增加税收，或者继续借债度日，或者找中央政府要钱，显然这都不是办法，唯一可行的是找市场，即政府不能做的，还是让市场去做，让企业去做，让社会去做，这不仅可以减轻政府的负担，同时能够进一步搞活市场。目前中国体制面临的问题与上世纪90年代中期很相似，尽管具体方面有很大不同，所以改革与创新的逻辑基本一致，无非是如何再向市场进一步，一句话社会成本决定体制以及体制的改革与创新，要钱没有，要政策，可以给，因为给钱，很快会用完，但是给政策，可以降低成本，提升效率，政策能够生钱。