中国最高领导人如何参与和影响国家决策 （2）

这项研究发现，尽管当今中国距离李侃如所说的毛泽东时代已经过去数十年，但意识形态因素对于决策过程仍然具有十分明显和重要的影响，最高决策者在重大社会政策领域通过意识形态凝 聚共识的能力并没有像想象中的那样被弱化。在新医改决策过程中，我们看到，最高决策者是先进执政理念的创造者和传播者，也是通过政治智慧和现行体制将先进的执政理念转化为普罗大 众真正福祉的实践者。正是最高决策者在关键的历史时刻，成功地启动了医疗卫生领域的改革，树立了以“人人享有基本医疗保障”和“恢复医疗服务公益性”为核心的指导思想，并将医疗 领域的改革与新时期全面建设小康社会以及建设社会主义和谐社会的国家发展战略联系在一起，通过营造共识、把握方向，积极引导并推动改革沿着既定的大方向向前发展。

政策制定工作启动后，中央并没有将决策完全放权于部门之间的协商。相反，最高决策者通过控制决策步骤，一直引导着决策进程的发展深化，不仅督促决策部门加快探索、协商的步伐，而 且驱动决策部门扩大政策咨询的范围，提高民众在政策制定过程中的有序参与。从全部决策环节来看，虽然绝大多数决策是在中央体制中较低层次上进行，但是重大决策环节的共识无一不是 在最高决策机制的引导下完成的，如果缺乏最高决策机制对决策步骤和目标的引导，自下而上的共识凝聚就可能不会如此顺畅。最高决策者甚至还在许多关键的政策环节亲自拍板，作出了重 大决策抉择。

本书的分析表明，最高决策者在重大公共决策过程中参与程度和影响力的提高（具体表现在不仅通过提供宏观指导思想和意识形态凝聚共识，而且具体参与关键决策环节）与最高决策者不断 探索加强决策的方式有着直接的关系。改革持续改善了中国最高领导人获取信息的质量和数量，除了体制内部的民主集中制、各种会议、内部文件、内部智囊以外，最高决策者还通过调研、 考察以及各种其他方式广泛听取各方面的意见和建议，甚至各种政策研究群体和国际组织的声音也开始进入到最高决策者的视野，使得决策者赖以决策的基础发生很大改变，不仅对有待决策 的问题认识得更全面、更深入，而且对决策将要实现的目标把握得更清晰，这有利于推动其直接介入决策过程，把握决策大方向。

最高决策者在重大公共决策过程中之所以能够在关键环节作出决策，同样有赖于中央极富特点的决策机制。在中央，既有不同层次党政会议这样一种法定程序作为集体决策机制，而且建立了 各种阶段性的领导机制，集中推动决策的落实。前者在很大程度上是中国共产党的历史制度遗产，而后者则是中国最高决策者在改革进程中不断摸索、总结经验的结果。这是一种结合了法定 制度与临时机构、决策部署与决策实施的体制机制。通过这样一种富有弹性的决策机制，既充分调动了部门决策和部门协商的积极性，又保证了在融合各方意见的基础上适时拍板定案、形成 决策，避免了政策的久拖不决。

（本文摘自王绍光、樊鹏著：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，中国人民大学出版社2013年6月出版，这是国内首部解读中国政府决策模式的著作）