郑永年：城市的政治化与城市体制改革

城市化面临的挑战

近年来，城市化已经成为中国政府的最高议事日程之一。无论是通过建设消费主导的经济转型而实现可持续的经济发展，还是通过解决城乡二元结构而达到社会的稳定，都离不开城市化。不过，从目前的讨论看，大多聚焦于城市化对GDP增长的贡献，而少谈城市体制改革问题。城市化对经济增长的贡献当然不容怀疑，但如果仅仅强调城市化，而不谈城市体制改革问题，城市化就会带来无穷的问题。

1980年代，随着改革开放政策的实施，城市化开始，但问题并不突出。当时提倡“小城镇”建设比较适合当时的环境，尤其是为了适应乡镇企业发展的需要。直到邓小平1992年南方谈话之后，高速的经济发展尤其是加工业的发展吸收了大量的农村劳动力，中国的城市化有了快速的发展。最近10多年来，城市化一直处于提速状态。从前，我们抱怨中国城市化过慢，现在则相反。很多人开始抱怨城市太大，城市生活太紧张。可以相信，在今后相当长的一段历史时间内，随着城市化成为中国经济增长的一个重要资源，随着城乡统筹等新政策的实施，城市化的速度只会加快，而不会放慢。

城市化不可避免，但城市化的模式非常重要。从世界历史看，在很多国家，城市化不仅促进了社会经济的发展，大大提升了城市生活的品质，增加了幸福指数，而且也有效提升了一个国家的文明程度。但也有很多国家，尤其是发展中社会，高速的城市化不仅不能提升城市文明的品质，反而导致了越来越多的问题。今天，很多地方都在通过以行政手段消灭农村的办法来加快城市化，这已经导致了城市的农村化和与之相关的一系列的社会问题。单纯追求城市化和单纯追求农村建设，都会适得其反。

的确，中国城市化在高速进行，但是很多官员和学者对城市化的概念并不清楚，对“城乡统筹”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到现在为止，大概把城市“做大”是很多人的共识。除此之外，还有什么呢？而在“城乡统筹”方面，问题更多。在一些地方，对地方官员来说，城市化仅仅意味着土地的城市化，而不是人的城市化。地方官员所关心的只是通过各种途径把农村的土地转变成为城市用地，而对如何把农村人口有效整合进城市并不感兴趣。

从理论上说，城市应当让生活更美好，更方便。但现实并非是这样。高楼大厦有了，立体桥梁有了，在西方大城市所能见到的东西，我们都有了。但是，方方面面硬件的发展并没有带来软件方面的进步。高速城市化所带来的建设成就在很多方面只是表面上的光彩。因为没有城市化的明确目标和意识，硬件方面的建设往往是误入歧途。例如，到处盖房，但忘记了“水”的权利。大雨一来，水就没有地方去了，又如，为了经济指标就大力发展私人交通工具，但供汽车使用的公路不见增长，使得城市犹如一个个大停车场。城市空间越来越难以消化私人交通工具所排放出来的废气，造成大面积的雾霾污染。所有这些都和我们日常的生活息息相关，造就了我们的不幸福，甚至对城市生活的怨恨。

城市化的目标是什么？仅仅是城乡整合？仅仅是GDP和其他经济目标？还是城市人的生活？如何在城市化过程中实现经济增长和提高生活质量统一起来？如何在这一过程中为社会管理打下一个坚实的制度基础？如何在提高城市物质生活水平的同时也改善城市的文化？简言之，如何在推进城市化的过程中，通过城市体制改革来达到我们所设定的目标？

以人为本与全球化

从历史经验和城市化现实来看，我们必须至少考量两个相关的因素，即以人为本和全球化。

从国际经验来看，凡是城市化的目标都是以人为本。在中国传统的概念中，城市实际上是军事要地，核心是国防，是政治，而不是人。中国的城市的关键词是“城”，城市也被称为“城池”。近现代大多西方城市起源于商贸要地，关键词是“市”，主要是为了解决人的居住问题。18世纪的工业化带来了城市化，也带来了城乡整合的问题。这并不是说，西方的城市化就没有问题，但城市化以人为本这一目标是明确的。西方很多城市的基础设施使用了数百年都没有问题，主要是在设计时考量到了人的需要问题。城市建筑是为了人的需要而建筑，而不是为了建筑本身。在中国，这一点到现在为止，并不明确。尽管从政策口号上，我们的目标已经是以人为本，但实际层面可能不是，还是围绕GDP等经济数据。

新型城市化至少可以在两个方面加以讨论，一是城市的升级，二是探索新型城市化。对城市化已经到达一定程度的城市来说，城市化的目标是城市如何升级的问题，就是如何在现有的基础上再发展的问题。而对正在进行城市化或者刚刚开始城市化的地方来说，就是如何避免早先城市化所产生的弊端，探索另一种城市化道路的问题。尽管中国的新型城市还会不断出现，但对今天的大多数城市来说，城市升级的任务显得尤其重要和迫切。

我们这里把讨论重点放在通过城市体制改革来推进城市升级的问题，主要是要突出城市化和城市升级过程中的软件问题，包括城市规划、设计和管理等方面。但是，不强调硬件建设并不等于这方面没有问题。有人说，在硬件方面，中国城市建设已经超过了其他国家，甚至是西方国家。官员们到欧洲考察就觉得欧洲的城市建设已经落后了。但这并不符合事实。为什么欧洲那么多城市没有经常发生水害？欧洲城市的地下设施已经用了上百年，甚至几个世纪了，都还好好的。我们的地下通道、地面道路、地上桥梁为什么没有几年就出大问题？

现存城市管理体制侧重于“上级管理下级”，就是“上级官员管理下级官员”，而不强调如何管理城市人。管理官员的官员太多，而管理城市人的官员太少。前者造成官僚体制内部的巨大摩擦，后者造成官僚体制和城市居民的对立。

第二个要考量的因素是全球化。在世界范围内，全球化从来就是城市化的一个主要动力来源。在西方，城市往往发生在一个地区间或者不同国家间、文明间的商贸要地。今天，城市化和城市升级更是离不开全球化这个大背景。在全球化时代，国家之间的竞争越来越激烈。我们现在所面临的这一波全球化始于1980年代。全球化表明包括人、财、物在内的各种生产要素在全球范围内的流动。各国都在加紧竞争最优的人、财、物，提升国家的发展水平。今天，如果我们把城市体制改革置于全球化的背景下，更应当领会到城市体制改革的意义和动力。

在很大程度上，国家间的竞争就是城市之间的竞争。首先，没有一个国家不想拥有具有强大国际竞争力的城市。提升城市的国际竞争力几乎是所有国家的国际竞争战略。其次，在城市层面，城市当局也有巨大的动力来提升自己的城市。现在的城市居民对城市具有高度的认同，对外在的发展极为敏感，对城市的发展具有超前的视角。这些都必然转化成为他们对城市当局的压力。在亚洲，从香港地区和新加坡城市当局所面临的压力，我们就可观察到。第三，较之主权国家，城市本身具有很大的优势来进行自我改革。一般而言，城市都具有一定的自治程度。即使在中国这样的单一制国家，很多城市例如地区级以上的政府就拥有立法权。立法权对改革很重要，这是制度优势。没有立法权，城市体制改革会变得非常困难。此外，城市体制的改革还有其文化优势，表现在城市居民的城市认同和城市文化认同。较之整体主权国家，城市更有条件来创造一种结合地方认同和国际认同的城市文化，从而成为城市国际竞争力的软力量。