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美国新丝绸之路战略探析

2013-04-19 14:07:00 作者: 赵华胜 评论: 字体大小 T T T
在美国中亚、阿富汗、南亚政策的嬗变中,新丝绸之路战略是迄今为止的最新政策,反映了美国对这一地区最新的思路和设计。

在美国中亚、阿富汗、南亚政策的嬗变中,新丝绸之路战略是迄今为止的最新政策,反映了美国对这一地区最新的思路和设计。新丝绸之路战略是为保障阿富汗在过渡之后的稳定和发展而制定的,但它同时具有美国地区战略的地位和意义,它的推进和实施对这一地区的地缘政治和地缘经济形态也将产生塑造作用。本文是对新丝绸之路战略的初步认识,重点探讨了四个问题,即对新丝绸之路战略概念的理解,美国推进新丝绸之路战略的政治途径,新丝绸之路战略的基本轮廓,以及对新丝绸之路战略的评估。

一、新丝绸之路战略的概念

新丝绸之路战略于2011年7月由美国国务卿希拉里在印度金奈提出。①2011 年10月,美国国务院向美国驻有关国家的大使馆发出电报,要求将美国的中亚、南亚政策统一命名为新丝绸之路战略,并将其向国际伙伴通报。这标志着新丝绸之路战略成为了美国的正式官方政策。②

按照美国官方的阐述,新丝绸之路战略以阿富汗为着眼点,是美国为2014年后的阿富汗所做综合安排的一部分。新丝绸之路战略的逻辑出发点是“一个安全、稳定、繁荣的阿富汗需要一个安全、稳定、繁荣的地区”。美国认为,如果阿富汗能够融入地区经济中,它就可能从地区合作中得到机会,推动阿富汗经济的活跃和发展。美国相信新丝绸之路战略根植于这一地区曾经密切相连的历史,与这一地区传统的合作模式相适应。③

新丝绸之路战略的思想被认为源自约翰霍-普金斯大学高等国际研究院中亚高加索研究所的F.斯塔尔(S. Frederik Starr)教授。2005年斯塔尔教授提出了大中亚的思想,这一概念曾流行一时。2007年,由他主编的《新丝绸之路:大中亚的交通和贸易》出版。 2009年,美国开辟了经波罗的海、高加索、俄罗斯和中亚通向阿富汗的北方运输网(Northern Distribution Network),斯塔尔又提出利用北方运输网已形成的欧亚交通联系,使它成为欧亚大陆的经济桥梁。美国国际战略研究中心的卡钦斯教授(A. Kuchins)等也是这一思想的倡导者。在美国准备从阿富汗撤军并寻求阿富汗未来安排之时,斯塔尔教授提出了以推动地区联系带动地区经济,以此来发展和巩固阿富汗经济。这些思想在斯塔尔发表的《在阿富汗国家建设的迷雾背后:给经济战略一个机会》以及他和卡钦斯教授联合发表的《阿富汗成功的钥匙:现代丝绸之路战略》等报告中集中地表达出来。不过,斯塔尔教授和美国政府的新丝绸之路战略不是完全等同的概念,前者是学术思想,后者是外交政策,两者不是一回事,不能把它们等量齐观。斯塔尔教授也强调存在着两个新丝绸之路的概念:一个是一直在进行的欧亚大陆的交通和能源等的连接过程,另一个是美国的外交政策,它们有许多联系,在一些方面难以分开,但它们是两个概念,不能混为一谈。④

新丝绸之路战略的目标是以阿富汗为中心,把中亚和南亚连接起来。新丝绸之路不是指一条路线,而是指形成广泛的地区交通和经济的联系网络。按照美国官方的解释,新丝绸之路战略的建设包括软件和硬件两个方面。软件建设是指贸易自由化、减少贸易壁垒、完善管理制度、简化过境程序、加快通关速度、克服官僚作风、消除贪污腐败、改善投资环境等等。硬件建设则是指修建连接中亚、阿富汗和南亚的铁路、公路、电网、油气管道等基础设施。通过软件和硬件两方面的建设,推动商品、服务、人员跨地区的自由流动。

新丝绸之路战略还包含社会经济等方面的内容。它强调吸引私人投资,发展私营企业,因为私营企业可创造更多的就业机会。新丝绸之路战略还有一个很有意思的特点:它把鼓励妇女的参与和就业作为重要因素,认为没有妇女的参与不可能建立起现代经济。由于希拉里国务卿是一位女性,人们很容易把这一点与希拉里的性别联系起来。不过,妇女问题在社会和经济发展中确有重要意义,尤其是在伊斯兰国家。

新丝绸之路战略的设计者相信,这一战略的实施可使中亚、阿富汗、南亚地区成为共同的经济市场,形成区域性的经济循环,为阿富汗和中南亚国家经济注入活力,并使这一地区融入到一体化的世界经济中。整个地区都将从新丝绸之路战略中得到好处。基础设施项目可创造大量就业机会;从中亚到南亚的天然气管道可给阿富汗和巴基斯坦带来巨额过境收入。中亚电力向南亚输出,既可为中亚国家的电力找到市场,又能刺激南亚地区私营企业的大量兴起;中亚国家可为印度蓬勃发展的工业提供原料,印度也可为中亚的农副产品提供市场,妇女就业可为经济提供源源不断的劳动力等等。这些都是新丝绸之路战略设计者眼中所看到的图景。

新丝绸之路战略与著名的大中亚计划有一定渊源。就思想来源、思维逻辑和目标取向来说,新丝绸之路战略与大中亚计划一脉相承,但两者也有明显差别。这种差别不意味着新丝绸之路战略对大中亚计划的否定,而是表现在对大中亚计划在范围上的扩大和在目标上的提升。

美国官方未公布过关于新丝绸之路战略的详细规划。有学者认为它只是一个宏观想法,不是一个要素齐备的战略。可以这样理解:新丝绸之路战略是美国中南亚外交的一个宏观设想,而不是某一项具体政策。它的基本目标是推动中亚、阿富汗、南亚在政治、经济、安全、人文上的接近;它的基本手段是通过美国所主导、支持和赞成的过程;它的重点是进行交通、能源网络等基础设施的建设,消除行政性障碍,形成畅通的贸易联系。

新丝绸之路战略是美国中南亚外交思想和政策的综合化和系统化,更主要的是,它将其提高到了地区战略的高度,将它置于突出的位置。它的思想不是在这一战略形成后才出现的,它的政策也不是在它出台后才实行。在此之前,美国的政策与新丝绸之路战略是一致的,只是没有新丝绸之路战略的名称。在一定意义上,此前的政策可说是没有之名的新丝绸之路战略。应该指出,不是只有美国直接实施的项目和行为才是新丝绸之路战略,美国把许多地区项目都纳入到新丝绸之路战略之中,这可从美国把许多地区项目作为新丝绸之路战略的案例中得到印证;另一方面,也不是所有欲使中南亚接近的设想都可进入新丝绸之路战略,它取决于与美国的政治关系。由此可以说,新丝绸之路战略有两个核心条件:一是中亚、阿富汗、南亚的接近,二是美国在政治上的主导或支持,这两个条件缺一不可。

二、推进新丝绸之路战略的政治途径

新丝绸之路战略虽是美国提出的设想,但它是一项宏大的地区计划,既不是在美国本土实施,也非美国可以独自完成。这一战略的实行要通过本地区国家,并且需要国际支持。美国的做法是从多个方面展开,多管齐下地推动这一过程。

美国以极大的热情向它的西方盟友和国际社会推介新丝绸之路战略,努力使它成为国际社会接受的阿富汗政策的组成部分,并呼吁西方盟友和国际社会支持它,而最主要的是为它出钱出力。在有关阿富汗、中亚和南亚议题的各种国际场合,美国对新丝绸之路战略几乎是逢会必讲。

美国努力落实其他国家特别是西方伙伴的支持。2011年11月,在纽约举行了新丝绸之路部长会议,希拉里国务卿与阿富汗和德国外长共同主持会议,有27个国家和国际组织的外交部长或高级官员与会。美国也不断派出高级外交官员推介新丝绸之路战略。2011年9-10月,美国阿富汗和巴基斯坦特别代表M.格罗斯曼(Marc Grossman)做了一次为期半个月的长途旅行,他风尘仆仆一路访问了11个国家,包括塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、乌孜别克斯坦、土库曼斯坦、阿联酋、土耳其、中国、印度、巴基斯坦和卡塔尔,与各国专门讨论新丝绸之路战略问题。美国国务卿希拉里、副国务卿伯恩斯(Bill Burns)、负责中南亚事务的助理国务卿布雷克、助理国务卿帮办艾略特(Susan Elliott)等也曾为推动新丝绸之路战略奔走。

美国重视利用区域经济合作项目和区域经济合作机制,使它们服务于新丝绸之路战略,在这类项目或机制中,中亚区域经济合作组织(CAREC)项目和阿富汗区域经济合作会议(RECCA)最为突出。

中亚区域经济合作组织主要由中亚和南亚地区国家组成,现有10个成员,它们是哈萨克斯坦、乌孜别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、中国、阿塞拜疆、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、土库曼斯坦。中亚经济合作组织有6个支持伙伴,即亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、国际货币基金组织、伊斯兰开发银行、联合国开发计划署、世界银行。亚洲区域经济合作组织的主要功能是推动中亚及周边地区的交通、贸易和能源发展。在亚洲开发银行的支持下,在中亚区域经济合作规划的框架内实施了许多重大项目。在过去10年间(2001-2011),中亚区域经济合作规划共提供了160多亿美元,对120个项目进行了投资,其中交通项目占了主要部分,共有92个,建设了6条跨地区交通大通道,新建和改造了3 600公里的公路,铺设了约2 000公里铁路。另外的38个项目中能源项目28个,还有10个是贸易方面的。⑤中亚区域经济合作规划与美国的新丝绸之路战略在许多方面有异曲同工之处,事实上,亚洲区域经济合作规划也被称为新丝绸之路,并且它的出现也远早于美国新丝绸之路战略,这也就是斯塔尔教授所说的需与美国的政策相区别的新丝绸之路。2011年11月,中亚区域经济合作组织第10次部长会议在阿塞拜疆举行,在这次会议上推出了中亚区域经济合作规划未来10年的设想,名为“中亚区域经济合作规划2011-2020战略框架”。美国对中亚区域经济合作规划十分看重,而且,美国是亚洲开发银行最大的出资国。美国助理国务卿帮办艾略特表示,美国希望与中亚区域经济合作规划长久地合作,共同建设新丝绸之路。她认为,双方可以“CAREC-2020”为行动纲领,以新丝绸之路为前景方向,共同实现建设一个相互联系、有竞争力和繁荣地区的目标。⑥

阿富汗区域经济合作会议是国际社会讨论阿富汗经济重建的一个论坛,自2005年以来,它已经在阿富汗(2005)、印度(2006)、巴基斯坦(2009)和土耳其(2010)举行过4次。不过,总的来说,阿富汗区域经济合作会议议论的多,而落实的少。2012年3月,第5次阿富汗区域经济合作会议在塔吉克斯坦首都杜尚别召开,这也是它在中亚国家举行的首次会议。会议确定了一个包括 17个大项的基础设施建设计划,涉及铁路、公路、能源、人力资源开发、投资、贸易、过境运输和边境管理、灾害风险控制以及区域光纤联通等领域。这项计划的核心思想是通过基础设施建设带动阿富汗和地区经济发展。在这一发展计划中,能源和交通建设是最主要的部分,如铁路建设就有7个分项,公路建设有3个大项,能源建设有5个大项,还有5个电力分项。⑦杜尚别会议被认为较为务实,在美国亟欲推动新丝绸之路战略的背景下,它的建设计划显得很贴合美国的需要,与新丝绸之路战略形成良好的互动。美国对这次会议高度赞扬,认为它是阿富汗区域经济合作会议最有成果和最成功的一次,第一次产生了很好的具体蓝图,是阿富汗和中南亚区域经济合作的新台阶。⑧

美国推动妇女参与新丝绸之路战略也不是空话。2011年7月,在美国的组织下,中南亚妇女经济大会在吉尔吉斯斯坦的比什凯克召开。会议的主题就是如何争取中南亚地区的妇女的经济社会权利。为了落实会议提出的行动倡议,美国已经拨出了170万美元。美国表示这不是一次性的活动,今后它还将继续进行。⑨

在美国的新丝绸之路战略中,印度被赋予特别的地位。地区贸易的发展需要有足够的商品需求和市场来提供动力,而中南亚最大的市场和最大的商品生产者是印度。因此,美国对印度寄予厚望。在美国看来,中南亚地区贸易的发动机非印度莫属,而且也只有印度可以担当。印度经济发展迅速,预计到2025年将成为世界第三大经济体。中亚和南亚一体化程度极低的地区之间的贸易在地区国民生产总值中只占1.5%。在 2012年之前,印度与中亚和阿富汗的年贸易额只有10亿多美元,其中印度出口约7亿。⑩这是中南亚地区经济合作的弱点,但又表明地区间贸易存在巨大潜力。除了印度拥有经济潜能外,美国对印度的倚重还有政治关系的基础。美国视印度为伙伴,印度在美国的地区和全球战略中具有越来越高的地位。奥巴马总统在 2010年11月访印时说,美国和印度是21世纪“不可缺少的伙伴”,“美国不仅欢迎印度作为崛起的大国,而且热切地支持印度成为崛起的大国,并帮助其成为现实”。希拉里也曾说过,美国的亚洲战略有6个方向,分别是加强双边安全联盟;深化与新兴大国的工作关系;接触地区多边机制;扩大贸易和投资;形成分布广泛的军事存在;推动民主和人权。而在所有这6个方向上,印度在几乎每一方面都起着关键作用。(11)美国还看重印度在阿富汗的作用。到2011年,印度向阿富汗提供的援助达13亿美元,是对阿富汗提供经济援助最多的国家之一。(12)印度帮助阿富汗修建公路,架设电网,兴修水电站等等。2011年11 月,印度公司中标储量约达18亿吨的哈吉加克(Hajigak)高品位铁矿。哈吉加克位于喀布尔以西约130公里的巴米扬省,这一项目最终投资可达70亿美元。

责任编辑:李卫公
来源: 《新疆师范大学学报:哲学社会科学版》
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2014年12月28日 ~2014年12月28日
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