吕德文：治理钉子户——基于湖北桥堰村税费征收过程的调查

在农村基层治理实践中，“钉子户”是一个形象的说法，意为像钉子一样岿然不动，阻碍农村政策实施的农户。与此相类似的传统说法是“刁民”，在传统的治理实践中，总有一部分民众敢于为了自己或他人的利益与官府周旋，这部分人熟谙乡土社会的生活智慧及官场的运作逻辑，抓住地方官员的把柄，从而不断给官员制造治理困境，因此被官府称作“刁民”。相反，则被称作“良民”。

“刁民”或“良民”这一说法具有强烈的价值倾向，回到“刁民”的原始解释更能窥见其实质意义。“刁”在《现代汉语词典》中的意思为“狡猾”之意，“刁民”则意为带有无赖，狡猾，奸诈特征的人。本文即在此意义上延续了“钉子户”这一习惯用法，这并不关涉作者的价值判断，而是遵循了这样一个事实：基层干部是国家政策的主要执行者，而“钉子户”是涉农政策的主要施受方，治理“钉子户”的过程反映了农村基层治理的真实实践。

2008年秋，笔者对湖北桥堰村做了一项关于农村税费改革的跟踪调查，桥堰村所在的县于2002年被确认为湖北省农村税费改革的试点县，而桥堰村则是试点村之一。桥堰村地处江汉平原北部，处于低山到平原的过渡带，地貌以丘陵为主。全村共有人口1480人，413户，耕地计税面积有4518亩，加上村民自发开荒的耕地，全村的实际耕地面积有5500亩左右。尽管是当地远近闻名的“红旗村”，村庄治理比较有序，但在这次调查中，桥堰村的干部和群众却反复提到“钉子户”，也即那些“又刁又滑”的“刁滑”之人或“滑稽人”在基层治理中的关键作用，并为笔者提供了治理“钉子户”过程中的诸多案例。这引起了笔者对“钉子户”问题的极大兴趣。为了详细了解“钉子户”在农户中的分布状况，笔者仔细翻阅了2005年农业税取消时编制的《桥堰村债权债务核定表》，其中的统计结果令人相当吃惊，全村在册的农业税费尾欠农户竟达100余户，占全村农户总数的1/4强，尾欠金额达30余万元，户均尾欠3000元。对这100来户尾欠户逐一排查，发现1/3以上是当地人所称的“钉子户”，另有1/3是受“钉子户”的影响而成为尾欠农户的“机动户”，而真正的“困难户”只占一小部分。

这与“困难户”应占绝对多数的普遍认识大相径庭。长期以来，国家政策和社会舆论一直强调农民负担问题，认为是农民负担过重导致了困难农户的大量增加，并因此而导致了基层治理的困境。如此高的尾欠农户比例表明，税费改革以前的农村治理确实陷入了困境，不过，与此同时，尾欠农户中如此高的“钉子户”比例也表明，真正决定基层治理实践逻辑的可能并非“困难户”问题，而是“钉子户”及治理“钉子户”所产生的问题。

本文试图澄清一个现实问题，即是“钉子户”而非“困难户”决定了农村基层治理的实践逻辑，“钉子户”的确认，“拔钉子”的具体策略及其效果，直接决定了基层治理绩效，进一步回答的理论问题是，治理“钉子户”虽然是非正式和半正式行政的主要表现，它对于国家政权而言虽然是简约的，但却有可能影响国家政策的有效执行，并因此而影响国家建设的走向。

一、半正式的基层治理实践

近年来基层治理领域发生了诸多戏剧性的变化，税费改革化解了上世纪九十年代以来以农民负担为主要表征的乡村治理危机，但基层治理中的深层次矛盾却开始浮现出来。这一急剧变化为两种不同的解释路径提供了空间，乐观主义者认为，税费改革消解了汲取型的国家政权，并同时改变了专断权力滥用的局面，为基层政权转向公共服务型的政府提供了可能，并寄希望于通过进一步重构公共权力来实现这一转型[1]，悲观主义者则认为，税费改革以后基层治理困境并没有根本解决，基层政权不仅没有转向公共服务型的政府，反而形成了基层治理乏力的新问题，当务之急并非改变基层政权的权力来源，而是加强基层组织能力[2]。看似矛盾的两种理解似乎共同表明，原有的基层治理体制已不可维系，它已越来越成为国家实现基层社会有效治理的障碍，也越来越成为基层社会失序的根源。

有趣的是，税费改革前后农村治理实践的复杂性，恰恰为理解基层政权的性质及中国独特的国家治理形态提供了鲜活的场域，这一工作吸引了众多学者的持续关注，其中引人注目的是对地方和基层治理非正式或半正式的实践过程的丰富论述。出现这一情况是情有可原的，非正式和半正式的治理实践既是传统中国简约主义的国家治理形态的表现，又是近代以来国家政权建设的主要领域，对于强调国家治理的“中国特色”的研究而言，非正式及半正式的治理实践承载了诸多历史的和地方的智慧，构成为现代国家治理转型的有益因素，而对于强调国家政权建设的一般意义的研究而言，非正式和半正式的治理实践是现代国家政权建设需要改造的领域，是国家治理转型陷入困境的主要原因。两种不同倾向的研究，为讨论中国国家基层治理的主要特征，尤其是近代以来的国家政权建设提供了诸多想象力。

其中，这种复杂认识至少可以追溯到费孝通先生的早期研究中。早在20世纪40年代，费先生就在《乡土重建》中对“基层行政的僵化”问题作了富有洞见的解释，认为传统中国的国家治理是依靠“双轨政治”进行的，政治哲学里的无为主义在精神上“软禁权力”，地方自治则在行政机构的范围上加以严重限制，将集权的中央悬空起来，两者共同形成了防止权力滥用的两道防线。费先生进一步阐述了“双轨政治”的运转机制：

表面上，我们只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但是事实上，一到政令和人民接触时，在差人和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道，这轨道并不在政府之内，但是其效率却很大的，就是中国政治中极重要的人物——绅士。[3]

现代国家政权建设冲破了这一机制，它不仅让无为主义变得不合时宜，且让中央集权的自上而下的政治轨道延长了，“拆除”了政治双轨，有意无意试验的政治单轨制使官民两套在基层社会开始纠缠，“传统的绅士为了他在政治结构中的特殊作用不能进入行政机构，他一旦走了进去，唯一的自下而上的轨道就淤塞了”[4]，基层行政就此陷入了僵化境地，国家政治遭遇了严重局面。费先生的这一洞察，在杜赞奇关于近代华北农村的研究中获得了印证。杜赞奇的论证表明，20世纪前半期国家在基层社会推行政权建设的同时，破坏了权力的文化网络，反过来降低了国家机构的行政效率，“政权的正式机构与非正式机构同步增长。尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策，但它无法控制这些机构”[5]，这便是国家政权建设的内卷化。

与费孝通“无为政治”的观察相似，黄宗智在对清代地方治理出色研究的基础上，提出了“集权的简约治理”这一概念。黄利用中华帝国时期的司法实践、税务管理及行政实践等领域的证据表明，政府与社会的关键性交汇点的实际运作，寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法，这一方法的部分内涵在近代国家政权建设的过程中仍广泛存在[6]。不过，与费孝通和杜赞奇强调无为政治或权力的文化网络遭到破坏并由此产生了治理困境不同的是，黄宗智似乎更愿意强调来自中华帝国的简约治理遗产在近代以来各个时期发挥的正面作用，甚至寄希望于能在塑造中国特色的政治现代性中扮演一个角色。另一个同样关心近代华北村治的研究也证明了黄的这一判断，这一研究认为，中国传统存在实用主义的治理理念，儒法合一的治理有别于“统治”，非正式制度安排即是在国家权威和村民共同体的需求下产生的内生性制度安排，从治理的效果来看，这是一个官民两便的“实体治理”[7]。

抛开对治理绩效的追问，仅仅考察基层治理的实践过程，可以发现，非正式或半正式的基层治理实践承载着“集权”与“无为政治”、“简约治理”这一矛盾的结合体，它让当代中国的乡村治理实践超越了既有理论和意识形态的想象，正如许慧文在一个评论中所言，一系列正式制度与非正式实践的独特的混合体，表明中国国家转型的道路不同于西方“现代化”和“发展”的经验，改革的策略体现了混合的权威体系，出现了正式话语与具体实践的差异[8]。事实上，这一矛盾的结合体或独特的混合体在形成当代中国独特的现代化经验的同时，也促成了近年来农村基层治理持续不断的变化。