易鹏：城镇化并未被神化

中国十二届全国人大一次会议于3月5日召开，尽管还是温家宝代表国务院做政府工作报告，但无疑即将出任总理的李克强主政中国经济的思路会更多地体现在这份政府工作报告中。不出意外的是，以城镇化为最大内需潜力的“新四化”必定成为李克强主政中国经济的总抓手。

李克强就城镇化的解读在2012年出现了多次，也直接催生各界对中国城镇化的热烈解读。解读多了，也出现了一系列对于这新一轮城镇化各种不同解读和争议，甚至有批评的声音，有些学者甚至认为当前有“城镇化神化”现象。这些不同的声音主要集中在几个方面：一是担忧新一轮城镇化又变成新一轮的投资大跃进，出现房地产化、新的圈地运动，重走之前的投资驱动的老路，尤其对40万亿的巨额城镇化投资数据进行了批评，认为神化了城镇化的作用；二是认为城镇化是市场化的结果而不能作为政策工具，要充分发挥市场的作用，政府需要减少干预；三是认为城镇化是结果而非是工具，如果将城镇化作为工具那么就可能本末倒置；四是认为新一轮城镇化运动会带来新的圈地运动，逼着农民上楼，将出现新的严重矛盾。

在新一轮城镇化将成为中国经济未来主抓手的情况下，多些不同的思考，甚至反对的声音，对于更好地推进中国新一轮城镇化是非常有价值的。可以说，面对中国新一轮城镇化，进行系列的城镇化风险评估是很有必要的。但这种风险评估的思考方式不能影响到对城镇化争议的一些基本事实的确定，因为现在很多争议甚至批评的声音并没有对李克强的新型城镇化思路进行更全面、更客观的了解，有些批评甚至是建立在误读基础上的，或者是建立在之前城镇化的情况下进行的批评。

首先，要对“新四化”中的城镇化有更清楚、全面的认知，这轮新型城镇化更多的是要体现改革的思维，也就是要将城镇化作为最大内需潜力，将改革作为最大红利，两者结合起来使之成为中国经济前行的动力。要对之前城镇化过程中的发展路径进行修正，要用新思维、新方法来破解之前城镇化只重速度不重质量的问题。比如新型城镇化明确将以人为本作为核心，要改变之前城镇化中只重物不重人的现象，这意味着新的城镇化将足够重视2.6亿农民工利益，通过包括收入分配体制、户籍制度、土地制度、中央和地方财税体制、异地高考、养老统筹等方面在内的制度改革，来实现农民变市民工程中公共服务的均等化，解决城镇化中以人为本的问题。从这个角度上来说，现在批评城镇化的很多声音，和新型城镇化对之前城镇化一些路径的否定是一致的。

其次，这轮新型城镇化肯定不是新一轮的投资大跃进和房地产大跃进。这轮关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”。这就表明这轮城镇化将是内涵式的扩张，而非之前那种土地城镇化远快过人口城镇化的造新城、大投资、大圈地的路径。也反对强制逼迫农民上楼，这次中央的一号文件明确提出不鼓励修建农民的集中居住点就是一个明显的信号。至于传得沸沸扬扬的40万亿的投资，从目前来看是缺乏权威出口来支撑的，更多的是一种道听途说的方式，再说，在2012年中国固定资产投资已经高达30多万亿的情况下，10年时间内即使投40万亿也不是一个大数据；关键一点是这种投资必须是可持续的，必须是以社会资本为主体的。

还有，对于政府不宜在城镇化中发挥太多作用需要辩证来看。新型城镇化必然更多的要突出市场配置资源的基础性作用，但政府也必须在其中发挥非常重要的作用，绝不能是纯粹的市场化推动，重点是处理好市场和政府的关系问题。作为工业化和城镇化先行者的欧洲，尽管市场经济相对发达，但政府依旧在其中发挥了重要的作用。例如，在英国，伦敦向外围的迅速扩展对农业用地产生了巨大的压力，于是在1935年，伦敦郡通过了“绿带开发限制法案”，由伦敦郡政府收购土地作为“绿化隔离带”，引导城市建设开发，减少乡村环境和利益的损害。在法国，政府在注意控制巴黎的人口和经济膨胀，限制创办新企业的同时，鼓励巴黎等大城市的工商业企业、政府或公共办事机构、金融机构向中小城市或欠发达地区疏散，并由“经济和社会发展基金”对其提供优惠资助。政府还致力于建立同巴黎相抗衡的“平衡大城市”，使其逐步成长为所在区域的经济中心。这些都是欧洲各国政府通过健全法制、制定并实施国家城镇化规划和战略以及公共政策等这些政府有形的手来推动城镇化的健康发展。坦率说，改革开放30多年，中国就是缺乏对于城镇化高层次的规划和战略，最终导致了现在城镇化过程中出现的各种问题。当然这既有发展阶段的问题，也有缺乏顶层设计的问题。

最后，城镇化是结果但也是产业发展的平台。应该说城镇化必定是靠产业——尤其现阶段中国最重要的工业——作为支撑才能够发展，没有产业支撑的城镇化必定是危险的也是不可持续的。但如果单纯靠产业尤其工业，也将面临内需不足。城镇化与工业化，可以说是一个问题的两个方面，一个是供应侧，一个是需求侧，二者相辅相成。城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业，同时，城镇化也能为产业发展提供更好的平台，通过制度改革释放出城镇化的内需必定可以推动产业的发展。关键一点，由于有了城镇化,才能够出现更多对于服务业、新兴产业的发展机会。所以不能简单的用一句“城镇化是产业化的结果”来否定城镇化的价值。

总之，对于现在围绕城镇化的各种争议要采取积极的态度来面对，也要鼓励各种不同的声音冒出来。毕竟现在对于新型城镇化过程中将面临的各种挑战、风险，尤其对于新思维能否真正落地所面临的巨大挑战，要做好足够的思想准备，有些关于城镇化的重大问题还需要更深入地进行研究，只有这样才能够更好地推进中国城镇化的过程。

（作者是中国国家发改委城市和小城镇中心研究员 ）