汪晖、陶然：求解城镇化用地难题

从今后十年来看，中国城镇化仍然需要增加建设用地，即使工业建设用地未来不再需大幅度扩张，甚至总体上看还应该有所收缩，但局部地区还会增加。更重要的是，既有2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居，还有未来每年1000万左右城镇新增人口所需生活用地，以及相关城市公共交通，电力、通信、给排水等市政公用设施，学校、医院、文化设施、体育场所等公共服务设施水平还会进一步提高。这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。

此外， 中央政府也提出，城镇化、工业化必须与农业和农村现代化结合起来。实际上，农业、农村发展终究要靠工业化和城镇化的推进。一方面，以城镇化为内生动力的经济持续发展有助于政府积累财力，实现工业反哺农业；另一方面，只有大部分农民迁移定居城镇，将承包地和宅基地逐渐退出来，才有条件逐步解决农地细碎化问题，实现农业适度规模经营，提高务农收入。而在农村宅基地占地面积不再继续扩张的情况下，才有提升农村道路、学校、医院、通信、排污、给排水等基础设施建设水平的可能。

因此，在中国耕地保护压力仍然很大的背景下，必须转变土地利用方式，通过制度创新，积极探索节约、集约利用土地途径，充分挖掘存量建设用地潜力，才能在推进城镇化过程中一方面确保建设用地适当地持续供应，另一方面确保耕地总量不减少、质量不降低，土地利用效率明显提升。

稳妥推进“增减挂钩”

首先要稳妥推进城乡建设用地增减挂钩（下称“增减挂钩”）政策，同时培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区“土地发展权交易市场”。通过统筹规划管理，在充分尊重农民意愿的原则下，开展农村土地综合整治，不仅可以推进新型农村社区建设，促进农村农业现代化，还可以促进农村建设用地集约利用，复垦出大量的耕地。将这些复垦出的耕地，与土地利用总体规划允许建设区和有条件建设区范围内的耕地置换，就可以实现在不突破建设用地总规模、不减少耕地总量的前提下稳定土地供应。

目前，中国建设用地总量已经超过4.7亿亩，其中城镇(城市加建制镇)用地0.5亿亩，独立工矿用地0.5亿亩，而村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）则高达2.5亿亩，且呈逐年增加的态势。此外，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10％－15％，人均农村居民点用地达到229平方米，用地模式十分粗放。因此，在充分尊重农民意愿的原则下，稳妥推进“增减挂钩”政策，对推动城乡统筹发展，同步实现城镇化与农业、农村现代化有正面意义。

但也应该注意到，一些地方政府确实出现为了获得建设用地指标，以“新农村建设”为名大拆大建，强制性推动农村居民集中居住的情况。在此过程中，无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上都是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与。还有一些地区在城镇周边建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个被拆除村庄的原居民统一被安置到农民居住小区。对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却可能受到很大影响。

由此可见，“增减挂钩”政策不能搞一刀切，应该在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下推进。同时，还应研究制定土地增值收益管理办法，明确土地增值收益的来源、形成和分配，确保增值收益全部返还农村，切实维护农民权益。更重要的是，为鼓励农村建设用地利用相对粗放、经济相对欠发达地区，在充分尊重农民意愿前提下稳妥推进“增减挂钩”工作，平衡“增减挂钩”所需资金，维护项目区农民利益，政府应该在结果可控、有偿调剂收益反哺农村的原则下，通过试点，探索省内“增减挂钩”节余指标跨县有偿调剂政策，培育规范的土地发展权交易市场。