福山论民主的发展与衰落

美国斯坦福大学著名教授弗朗西斯·福山 ( Francis Fukuyama) 2012 年 4 月 10 日在哈佛大学肯尼迪学院“ 阿什民主治理研究中心” 举办的“ 名家系列讲座” 上，围绕“民主的发展和民主的衰落” 的主题，以中国和西方为研究蓝本，发表了一次学术演讲。现将福山教授的演讲内容介绍如下，以飨读者。

福山教授提出，所有的政治秩序走向衰败不外乎两个原因： 一是制度与其生存的环境因素过于“ 亲密”，以至于当环境变化时制度无法适应； 二是社会关系的遗产作用，即这种关系缺乏人的社会性联系，而更青睐朋友和家庭关系，并认为要保持社会的和谐与稳定，就必须依靠这种关系。

福山教授认为，世界上政治秩序的发展有三大结构要素。第一个要素是国家，这个国家是科层制的，或者说是一个等级架构的结构，它集中了权力，同时对某一区域行使权力，对其加以统治。国家实际上具有一种强制的力量。一个现代国家是指什么呢？ 用马克斯·韦伯的概念来说，就是国家并不依赖于朋友或者家庭关系，也就是说不是任人唯亲，而是依靠一种非血缘性的关系来进行组织和治理。国家把所有的被统治者都看成是同质的公民，统治者与被统治者之间的距离被拉开。以前的所有统治方式主要依赖血缘关系或者是其他相近的关系，现代国家则不是这样的。

第二个要素叫作法治，法治并不仅仅单纯是有法律，因为每个国家都有法律，法律不等于法治。法治意味着法律必须要代表一个社会的道德共识，它的权威要高于当时的行政权力。不管是总理、总统还是国王，他们不可能随心所欲地进行统治。随心所欲就不是法治，法治意味着最高权力机构也必须遵守法律。

第三个要素是政治问责制，也就是说政府必须有一种责任感，对这个社会的公民负责，它不能完全按照自己的利益来行动。在世界上有很多国家的统治者把政治当作是自己或者家庭发财的工具。这当然不是问责制的政府，问责制政府中的统治者具有很宽泛的义务，人们通常看到的是，问责制实际上总是跟民主制和自由选举联系在一起的。当然政治问责制应该还要更宽泛一些，比选举还要宽泛。

欧洲最早的问责制出现在 17 世纪的英国——统治者对当时的议会负责，实际上英国当时参与选举的人口只占总人口的 10% 不到。对于中国而言，在很长时间里统治者要靠一种道义性的共识来进行统治。这意味着政府并不是通过选举来获得统治的合法性，而是通过一种道义上的合法性来进行统治。这些统治者要接受有关的教育，赋予自己道义责任进行统治，这是中国意义上的问责制，所以叫作道义问责制。

福山教授认为，政治问责制起源于西方，这在一定程度上是一种偶然现象。当时所有的欧洲中世纪封建国家都拥有这样一种体制，即除了国王和国家政权，还存在国会或者议会体制。如果国王要增加税赋的话，必须要获得其他权力机构的同意。这个体系可以对国王的权力形成足够的挑战。在英格兰的内战中，议会砍掉了一个国王的脑袋，然后又在 1688 年驱逐了国王詹姆士二世并以荷兰执政奥兰治代替，这就形成了议会问责制。英国就是如此发生了 1689 年的光荣革命。在西方，民主就是产生于这样一种因果发展进程，这在一定意义上可以说是非常偶然的。但这样的情况出现之后，它慢慢地就有规律地发展了，也就是说国家政权逐渐强大，然后对人民负责。然后，国家又出现了商业化，资本崛起，一直到实现工业化的发展，这就是目前我们看到的格局。当然存在另外的一些发展类型，但是总的来说，我们可以看到欧洲是这样发展的。

中国是按照另外一条路径发展的。中国实际上是从 2000 多年前一直发展到现在，走了比较独特的道路。中国在秦代的时候就实现了统一，那个时候中国所有的政治制度看起来已经相当现代了。当时的中国已经形成了相当现代的文官服务体系，它拥有一个非常理性的架构。由官僚体系来统治领土，从这个角度看，这是一个伟大的历史成就，这是中国人首先做到的。全世界的人们大都没有充分认识到这一点或者给予充分评价。这是公元前 221 年也就是大约 2300 年前发生的事情。当然，中国并没有发展出另外两种政治体制要素，这两种要素实际上主要是从宗教中派生出来的。其一是宗教承担着道义合法性来源的功能，也就是说在古代西方，神父与统治者是分开的，古代犹太教、伊斯兰教、印度教都是如此。其二是在所有这样的社会中，对于统治者，实际上都存在一种法律 ( 宗教) 上的限制。但是中国的情况很不一样，中国的历史传统中缺少一种外在于行政统治体系的宗教权力。这妨碍了中国现代问责制的产生，西方的情况与此不同。我们知道在中世纪的欧洲一开始就出现了法治，因为当时有天主教的存在。甚至在现代欧洲政权出现之前，宗教力量就可以限制欧洲的国王、君主或者是其他相关的一些政治势力。

事实上，历史的发展往往先是国家集中权力，然后逐步过渡到对国家权力的限制，然后是国家对人民要承担义务，即问责。世界上公认的第一个现代政权实际上是中国人缔造的。当时要在中国建立现代国家政权的动机，实际上与欧洲要建立现代国家的动机是一致的——它们都是军事竞争压力的产物。在春秋战国时代，中国存在着不同的政治势力，不同政治势力之间的相互战争持续了大约 700 年，这种军事竞争导致最后产生了一种具有现代意义的政权形式——招募官员来负责征税，招募方式整体上依照的是任人唯贤而不是任人唯亲的标准。如果你要按照血缘关系来组织政权，那么可能就无法打赢任何一场战争。我们可以看到，当前中国的治理结构实际上与秦代建立的体系类似，也就是说有一个高质量的、中央化的、非亲属化的官僚体系，它按照个人素质的优异来进行官员选拔。

那么，这样的中国治理结构包含着什么，它的优势和劣势在哪里呢？ 大家可以看到的第一个特点就是，它是一个官僚体系集权化的威权政权。这实际上是继承了历史遗产，也就是说政府内部制度化水平比较高。我们看到有一个比较大的官僚体系在对一个庞大的社会进行统治，然后在这样一个政府当中，问责制主要是对上负责的，而不是对下负责。当然，这在过去就是对朝廷负责，现在是换了负责对象。因为更上层的权力体系可以来惩罚你，所以你必须要负责，但与被统治的人民没有直接的关系。

美国实行的是一种程序上的问责制，即通过一种民主的直接选举制度来问责。在中国，问责主要是道义上的而不是程序上的。从这个角度来说，道义问责制是指统治者在道义上感觉到对人民负有责任。现在，世界上一些成功推进了现代化的威权政权主要集中在东亚，比如韩国、中国台湾、新加坡、日本，还有就是中国大陆。这些地方之所以成功，实际上是源于中国的儒家伦理体系，拥有道义的问责制，世界上很多威权政权显然拥有不同于西方的程序性问责制。