郑永年：中国行政体制改革往哪里走？

中共“十八大”之后，新一波行政体制改革的任务，已经摆上中共领导层的议事日程上来。下一波行政体制改革往哪里走？要回答这个问题，就需要人们首先理解中国行政体制改革的总体方向、内容及其历史进程。

概括地说，改革开放以来，行政体制改革包含有三个大方面的内容。首先是经济上的。中国从计划经济到市场经济的转型，主要是通过行政体制改革来实现的。在计划经济的条件下，国家对经济的直接控制，主要是通过行政体制进行的。到今天，中国社会的一个普遍共识，就是要建立市场经济体制。行政体制改革，不仅要使得中国的行政体制符合市场经济体制的运行要求，而且更要让中国经济改革深化，即向市场制度的转型。很显然，这方面还需要很大的改革。大量的国有企业仍然是行政体制的内在部分，在企业化和市场化等方面，仍然有大量的改革空间。在这个领域，下一步改革最重大的挑战，就是如何在继续推进政府向企业分权的同时，建立对企业经济活动的监管制度。

第二，行政体制改革的第二方面的内容就是社会建设。这方面的内容在之前是缺失的。在很长时间里，中国改革的主体是经济改革，经济改革被赋予最高的政策议程。当然，也不能简单地说，社会改革没有进行，但社会改革始终没有被提高到一个重要的议事日程。在社会改革的构架内，行政体制改革至少具有两方面的内容。首先是要提供公共服务。提供公共服务要求政府职能的转型，从推进经济发展功能，转型到提供社会服务功能。这种转型必然进而要求政府机构和官僚组织的重组。其次，更为重要的是要建设大社会。近年来，社会管理成为中国政府社会改革的一项重要内容；而社会管理的主要内容就是社会的自我管理，这就要求政府给予社会充分的空间，容许社会自治力量的成长。同时，政府也要转变自身的功能，从直接控制社会转型到通过法治来监管社会。无论是赋予社会更大的空间还是监管社会，都需要通过行政体制的改革来实现。

为民主政治奠基

第三，从长远看，行政体制的改革，就是要进行有助于支撑未来民主制度有效运作的国家制度建设。在西方，中国一直被视为一个“只有经济改革而没有政治改革”的改革模式。这主要是因为西方从狭义上来界定政治改革，即把政治改革界定为政治民主化，而政治民主化又被进一步狭义地界定为选举制度的确立。尽管持这种观点的人在中国本身也有，但大多数中国学者和政策研究者，都会把行政体制改革视为是政治改革的内在一部分。人们意识到，民主只是众多国家制度中的其中一个重要的制度，但不能取代其他方面的国家制度建设。行政体制是任何国家制度中最基本的制度。没有一个有效的行政制度，任何国家都难以成为现代国家。行政体制应当说是中性的制度。没有一个有效的行政体制，民主制度即使产生了，其质量也会是非常低下的。从这个意义上说，行政体制改革就是为未来高质量的民主政治奠定坚实的制度基础。

如果把这三大方面的内容放在国家与社会、政府与人民的关系中来看，中国行政体制改革的目标就会更加明确，那就是，建设小政府、大社会。这也是1980年代改革开放初期就已经提出了的改革目标。但要避免误解，今天还需要在“小政府、大社会”之上加上“强政府、强社会”。这主要是要说明在中国改革进程中，国家和社会、政府和人民之间并不是一场零和游戏，而是一种双赢游戏，即政府强，社会也强。

因此，要回答“中国下一步行政体制改革往哪里去”的问题，就是要在这个目标框架内检讨已经做了什么？什么地方做好了？什么地方没有做好而还需要再继续做？又有哪些新的领域需要做？说得简单一些，就是要回答从哪里来到哪里去的问题。

如何理解行政体制改革和小政府、大社会之间的关系？“小政府、大社会”在不同的社会里有不同的理解。在1980年代，中国的改革者提出这个口号，主要受当时西方正在进行的美国里根总统和英国撒切尔首相的革命，即私有化浪潮的影响。第二次世界大战之后，西方福利社会大发展，导致了公共部门的大扩张，从而也是管理公共部门的官僚体制（也就是中国所说的行政体制）的急速膨胀。结果，庞大的公共部门不仅制约了私营部门的经济效率，也制约着政府提供服务的效率。私有化运动因此成为不可避免，就是要求政府减少对公共部门的干预，甚至撤回。除了私有化之外，西方国家也采用“公私伙伴关系”的做法，即把一些政府服务外包给私营部门，也就是政府向社会收购服务。