王绍光：失而复得的民主利器——抽选

抽选：民主制度原本最重要的特征

“抽选”在英文中对应的是"sortition”，估计大多数学过英文的中国人从来都没有听说过这个词。可能让他们更为吃惊的是，原本民主制度最重要的特征是抽选，而不是今天人们所熟知的选举（election）。

何谓“抽选”？看看公元前6世纪雅典民主制下的做法就清楚了。雅典政治制度的一个重要支柱是五百人议事会，其500位成员就是抽选出来的。当时雅典有10个部落，每个部落可以产生50位议员，加在一起就是500人。这些议员不是选举出来的，而是从年满30岁的自愿候选人（当然必须是公民）中抽选出来的。原始的抽选方式是在预先准备好的罐子中放入与其席位相等的白豆和一定数目的黑豆，凡抽到白豆者为议员。公元前4世纪以后，一种特制的抽选石盘代替了抽选罐。抽选不仅在五百人议事会的运作中至关重要，它也是产生其他官员的主要途径。负责司法的约500位评审员是抽选出来的，负责行政的约700位执政官中的600余位也是这么产生的。除了将军、司库等少数需要专门技能的官员由公民大会选举产生外，其他所有官员均需从年满30岁的公民中抽签选出，不设经验、技能或财产资格方面的限制。

西方的“史学之祖”希罗多德（约公元前484年～公元前425年）大概是最早为民主留下纪录的人。在其巨著《历史》一书中，他强调抽选是民主的试金石：“人民的统治的优点首先在于它的最美好的声名，那就是，在法律面前人人平等……一切职位都抽签决定，任职的人对他们任上所做的一切负责，而一切意见均交由人民大众加以裁决。”

不仅希罗多德这么看，几乎所有古希腊谈到过民主的思想家都把抽选看作民主的标志，不管他们喜欢民主也罢，厌恶民主也罢。如柏拉图（约公元前427年～公元前347年）理解的民主就是“公民都有同等的公民权及做官的机会——官职通常抽签决定”。而他的学生亚里士多德（公元前384年～公元前322年）则把有没有抽选看作区别民主与非民主的分水岭：“抽签分派官职可以说是平民（亦即民主）政体的做法，而选举各种官员则具有寡头政体的性质。”根据当代古希腊史最权威专家之一莫恩斯·赫尔曼·汉森（Mogens Herman Hansen）的研究，这在古希腊是妇需皆知的常识。

其实，如果民主意味着人民当家作主的话，就很容易理解为什么抽选被看作民主的利器。

首先，抽选难以被人操控。雅典的抽选要经过复杂的程序，任何人都不可能知道谁会被选中。这与选举不同，后者的结果很容易受到金钱、相貌、口才甚至暴力或暴力威胁的影响。由于这个特性在不懂现代随机抽样理论与技术的古代人看来，抽选是神的选择：只有神才知道结果，人是不会知道的。

其次，抽选对所有人都敞开大门。在选举制度下，充其量只能实现选别人的机会平等；而在抽选制度下，所有人被选中的机会是完全相同的。无论贵贱、贫富、荣辱都不会增加或减少这种机会，真正实现了人人机会平等。

再次，抽选的结果具有代表性。无论古代还是现代，选举出来的人往往来自社会精英阶层，虽然他们号称是人民的“代表”，但其社会背景、资源占有、生活习惯、思维方式、倾向偏好都与普通老百姓格格不入。他们到底在多大程度上能“代表”人民？实在是个未知数。而随机抽选则可能让各色人等都被选中，既包括达官贵人，也包括小康之家，还包括贩夫走卒。现代抽样理论证明，如果抽选严格遵循随机原则，最后产生的样本完全可以代表人口总体特性。

最后，抽选植根于“人皆可以为尧舜”的信念。只有相信普通民众也具备治理国家的能力，才会支持人民当家作主，才可能将抽选制度化。那些视普通民众为群氓、草芥、蝼蚁、粪土的人是不可能接受抽选的。哪怕嘴上说得天花乱坠，他们支持的只会是某种精英政治，如经由选举出来的精英治国。

正是由于具有以上特性，在西方政治制度史中，除古希腊以外，还有一些运用抽选的例子，尽管它们的目的未必是全面实行民主，而是防止政治权力被豪强把持。例如，罗马共和国曾在其政治、社会、宗教、军事、司法、殖民地生活中广泛运用抽选来调和精英之间的政治冲突，避免一方独大。又如，曾因其保持长期稳定而引人注目的威尼斯大公国，在1268～1797年间，通过非常复杂的程序，用交叉使用抽选与选举的方式产生首席执政官一一威尼斯大公，其目的也是为了使任何一个有势力的家族都不可能把握最终结果，因为他们也许可以操控选举，但无法操控抽签。再如，在佛罗伦萨，平民集团于1250年执掌政权之后逐步确立了以抽签方式挑选政府官员的基本政治制度，包括挑选最高行政机构。

在西方政治思想史中，更是在很长的时间里，民主被认为是与抽选分不开的。如马基雅维利（Niccolò Machiavelli，1469～1527年）与弗朗西斯科·圭恰迪尼（Francesco Guicciardini，1483～1540年）是同时代的思想家。前者试图在制度史和思想史中挖掘资源，以限制政治中权贵家族的势力，他因此建议为平民设立与精英阶层抗衡的专门机构，并支持抽选。而后者因反对民主而极度厌恶抽选，却对选举独有情衷；他是思想史上最早鼓吹选举的人之一。同样对民主持批判态度的哈林顿（James Harrington，1611～1677年）也认为用抽签的方式挑选决策者是愚蠢的。他在《大洋国》一书中用了很长的篇幅讨论过往各国的抽选实践，但认为只有选举才能把现存的精英挑选出来。而孟德斯鸠（Baron de Montesquieu，1689～1755年）的一段话几乎与2000年前亚里士多德的话一模一样：“用抽签的方法进行选举是属于民主政治的性质；用选择的方式进行选举是属于贵族政治的性质。”抽选之所以民主，是因为这种方式不会冒犯任何人，也不会给任何人特殊的机会；它给每个公民同样的机会被选中，得以服务自己的国家。不过，偏好贵族政治的孟德斯鸠并不看好抽选。直到18世纪末，这种把抽选与民主挂钩的做法仍很常见。卢梭（1712～1778年）在1762年出版的《社会契约论》中对孟德斯鸠的说法明确表示赞同，进而指出，“抽签的办法最具有民主制的性质”，“因为抽签时，人人的条件都是相等的，而且选择也并不取决于任何人的意志，所以就绝不会有任何人的作用能改变法律的普遍性。”只有在贵族制下，“用投票的方法才是非常合宜的”。

《剑桥古代史》对此的概括是“所有的古代权威都同意，抽选是一种在富人与穷人之间实现机会平等的民主设置。”

按照亨廷顿（Samuel P. Huntington）的说法，在19世纪初，世界迎来了第一波民主浪潮。然而奇怪的是，也正是从19世纪开始，抽选与民主绵延两千年的关系突然被割断了，它淡出了人们的视线，取而代之的是，选举变成了民主的标志：争取民主就是争取选举权、争取扩大选举权。法国学者曼宁（Bernard Manin）1997年出版的《代议政府的原则》专门有一章讨论“选举的胜出”，他用“令人吃惊”（astonishing）来形容发生在18世纪末、19世纪初的这个突变。这种状况一直持续到20世纪下半叶。在这一百多年中，抽选这个曾经的民主利器失传了。

现代社会的抽选试验

抽选重新引起人们的兴趣要等到革命呼声风起云涌的20世纪六七十年代。这时，曾在很多国家作为奋斗目标的普选权最终得到了落实。然而，不少人发现，在以选举为特征的代议制民主下，政治权力实际上仍然掌握在少数精英手中。于是，作为对代议民主的补充或替代，人们开始提出“参与民主”、“商议民主”、“直接民主”之类的主张。也是在这个背景下，抽选再次成为一个选项。

1968年，美国通过了《评审员挑选与服务法》（Jury Selection and Service Act），决定从此以后用抽签的方式挑选评审员。此前，在审理来自下层阶级（往往是黑人）的被告时，来自（白人）上层阶级的评审员在裁决中往往公然审判不公，这引发了长达几十年的激烈政治辩论，并最终导致了这场改革。此后，其他一些国家（比如法国和英国）也借鉴美国经验开始随机遴选陪审员。

两年以后，美国著名民主理论家罗伯特•达尔（Robert A. Dahl）出版了一本小书《革命之后》。在这本书中，达尔建议扩大“抽签民主工具”的适用范围，为各级政府官员配备用随机遴选方式组成一些“咨询委员会”。不过，达尔的这个建议在此后很长时间里并没有在政治理论界引起广泛的注意。

幸运的是，在世界各地对民主决策的探索中，从20世纪70年代以后出现了一系列抽选的实践。如德国的“计划单元”（Planning Cells）、丹麦的“共识会议”（Consensus Conference）、英国的“公民审议团”（Citizens’ Jury）、巴西的“参与式预算”（Participatory Budgeting）等等。这些试验的共同特点是，除了都包含着参与、商议的成分外，这类活动的参与者都是经过抽签挑选出来的普通民众。与古希腊和中世纪城邦不同，这时的抽选已经没有了宗教的神秘主义意含，挑出的人不再被看作神的选民。经过欧洲与俄罗斯统计学家在19世纪末和20世纪初的探索，无论在操作上还是在理论上，随机抽样已被确定为在人口中挑选出有代表性样本的方法。因此，随机抽选出来参加这些活动的人具有了代表人口整体的正当性。在20世纪的最后20来年，世界各地基于抽选的试验在代议民主的大池塘中激起了阵阵涟漪。

进入新世纪后，抽选方面涌现出两大类最引人注目的试验：一类是加拿大的“选举改革公民大会”（Citizens' Assembly on Electoral Reform），另一类是试点遍布全球的“商议式民调”（deliberative polling）。

到目前为止，加拿大已经有两个省（即不列颠哥伦比亚省与安大略省）举办过选举改革公民大会，其参与者是从本省各个选区以抽签方式挑选出来的，每个选区一男一女。选举改革之所以不让选举产生的议会搅和，是因为议员们都各怀鬼胎。让没有既得利益的普通民众讨论选举改革，结果才会更客观、更公正。公民大会经过反复商议形成的改革建议最后需要经过高门槛的全民公投批准。

商议式民调的主要推动者詹姆斯·费希金（James S. Fishkin）是罗伯特·达尔的学生，达尔关于抽选的见解肯定影响到他的思路。不过费希金1991年提出的商议式民调还是有自己的创见。这种民调与普通民调的相同之处是，从人口中抽取统计上具有代表性样本；不同之处是，被抽选出来的人要集中起来对某个议题进行深入讨论（商议），之后才对他们进行调查，其意见可以作为政策建议。换句话说，商议式民调就是抽选与商议的结合物。到目前为止，已有十几个国家进行过商议式民调，而中国是试点最多的国家，包括浙江的温岭、台湾、香港和澳门。

与以前的试验相比，近十年来的抽选试验适用范围更广、影响力更大。抽选的理念开始引起越来越多政治理论家与政治人物的关注。在英国，已有人建议用抽选的方式改造上议院。在法国，2006年总统大选时的社会党人候选人塞格琳·罗雅尔（Segolene Royal）许诺，如果当选，她将组建一个由抽签产生的市民议会；市民议会将与现存的国民议会一道参与修宪的讨论，最后拿出草案提交全民公决。在美国，芝加哥大学政治理论家约翰·麦考米克（John P. McCormick）在2011年出版的《马基雅维利式民主》一书中提议美国成立一个类似罗马共和国时期的保民院，由51名公民组成，经抽签产生，任期1年，不得连任，不得重复担任。保民官有权以多数表决方式否决国会立法、行政命令和最高法院的判决；可以召集全民公投；如果51票中有38票以上赞成，保民官在其1年任期内有权对现任联邦官员启动弹劾程序。

抽选理论的深入探索

在抽选试验遍地开花的同时，对抽选的理论探索也在一步步深入。《革命之后》出版14年后，本杰明·巴伯（Benjamin Barber）出版了一本影响很大的著作《强势民主》，其最后一章提出改造代议民主的12条方案，其中好几条都与抽签相关。1985年有两本书问世，一本是《公民立法机构》，作者是两位学者，考伦巴赫（Ernest Callenbach）与菲利普斯（Michael Phillips），他们建议用随机的方法来挑选美国众议员，而不是用选举来挑选。另一本书是约翰·本黑姆（John Burnheim）的《民主是可能的吗？选举政治的出路》，其关注点不仅仅是美国，而是提出一种新的民主模式。这两本书的共同特点是主张废除选举，但不抛弃代议制，借以消除代议民主与参与民主之间的对立。这些作者认为，如果采取抽选的方式，任何政治、经济势力都不再能造成不平等的利益代表或社会区隔。这样一来，就不必浪费竞选所需的时间及金钱了，所有的社会群体都有均等的机会进入国会，国会议员的构成就能在很大程度上反映人口的构成。1989年，达尔本人在新书《民主及其批评者》中再次强调，克服代议民主下政治不平等的一个有效途径，是用抽签的方式在立法机构之外创造出一个可以代表大众的“微众”。与上诉三位作者不同的是，达尔主张，抽签制只是对现行政治体制的补充，而不能取代选举。费希金在20世纪最后十年出版的三本专著也是这方面的代表作，不过大多数读者的注意力似乎集中在“商议”上，而忽略了参与商议的人是如何产生的，以及为什么要用抽选的方式产生。

进入新世纪之交，尤其是在过去几年，涉及抽选的理论探索大幅增加。有出版社已推出了“抽选与公共政策”系列丛书，现已出版八本专著。一些大学与研究机构举办了相关的研讨会，如2005年加拿大不列颠哥伦比亚大学举办了有关公民大会的专题研讨会；2008年普林斯顿大学举办了研讨会，讨论“超越选举：新型代表的民主正当性”；巴黎政治大学（Sciences Po）政治研究中心（Cevipof）分别于2008年、2011年与2012年举办了三次有关抽选的研讨会；爱尔兰的都柏林三一学院于2012年10月举办了研讨会，讨论“作为民主体制的抽选”。另外，一些学术刊物出版了与抽选相关的特刊，如《美好社会》（Good Society）于2011年出版了八篇评论约翰·麦考米克《马基雅维利式民主》一书的专辑。

我们在这里选译的四篇文章也来自一份刊物有关抽选的特刊。四篇论文的作者分别来自法国、德国和美国，其中三位是大名鼎鼎的资深学者，一位是年轻有为的后起之秀。他们的共同特点是敢于跳出主流民主理论的无形紧箍咒，探索在现代条件下重新启用抽选这个民主利器的必要性与适用性。抽选可以从哪些方面弥补以选举为特征的代议民主的弊端？抽选在多大程度上可以实现更高质量的代表性？抽选与商议应如何结合？从认识论角度看，抽选有何种价值？这些价值对人民当家作主有什么意义？抽选适用于哪些领域？只是特定领域，还是可以适用于所有决策领域？抽选适用于哪些层级？只是基层、地区、全国，还是也包括像欧盟那样的超国家组织？抽选机构商议的结果应在多大程度上影响政府最终决策？它们是只具有参考价值，还是也应具有约束力？这些都是他们试图回答的问题。尽管他们看法不尽相同，但努力的方向却是一致的，即必须进一步开发抽选的民主潜能。

从过去三四十年的演变可以看出，一度失传的抽选现在已失而复得。它在20世纪末还只是激起一阵阵涟漪，现在已经扩展为一波波潮涌。未来，它有可能形成排山倒海的巨浪吗？让我们拭目以待！