华生：中国财税改革的真实挑战

编者按：中国经济学家、燕京华侨大学校长华生教授近些年在公共场所频频谈及财税问题，在这篇演讲稿中，他不仅批判了财经言说的哗众取宠，更是系统解析了中国财政体制现存的三大问题，也区别了“新”“旧“两种城市化。他认为未来突破口首先应在于土地财政问题，因为它既是经济问题，也是社会问题，更是政治问题；而中国税制的问题与中国经济一样，问题不在于总量，而在于结构。值此新年之际，FT中文网会发布系列展望专题，特刊出以飨读者。

财经界也有另一类的空话、套话

我近期专门浏览了各类会议的议程和历年年会的介绍，看完后有一个感觉：现在政府都开始意识到要少说空话、套话，但是其实财经界也有另一类的空话、套话。前几年的发言拿到今年也一样可以用，不同的就是每年都有更加出位和耸人听闻的标题。永远旨在吸引眼球、哗众取宠的假大空，是不是也到应该改革的时候了？

坦白地说，现在媒体办的研讨会，其中很多话我都不太懂。比如今天这个年会大标题是“重返民富之路”，我昨晚琢磨了半天，没有弄懂是什么意思。“重返民富之路”就意味着我们曾经有过民富的时代，后来没有了。原来民富过，现在不富了，所以要寻找“重返民富之路”，但是就我活的这几十年和我读过的中国历史的这几千年，我没看到以前有过什么民富，所以不知道往哪儿重返。

从近处看，改革开放以来，民众中靠劳动挣工薪的普通员工，典型的如农民工，十年八年前还是五、六百块钱月工资，现在都是几千块钱了。由于劳动成本持续增加，企业家都喊生产成本上升太高太快了，所以很多产业要向东南亚转移。亚行和北大的一项合作研究认为近年来实际工资增长已超过劳动生产率增长率，因此我们显然不能说一线工人变穷了。那么富人是不是变穷了？好像也不是。前两天我看央视评选的年度经济人物，大佬们赌一件不大的事情，张口就是拿一个亿起价，现在一个贫困县一年财政收入也就是一个亿左右。所以富人显然也没有变穷。所以，我就不明白了：我们今天那么多重量级嘉宾高谈阔论“重返民富之路”，想是说的什么意思？

再回到我今天参加的这个分论坛的主题，叫做“深化财税分权”，这个我也没有太搞懂。财税分权这是政府内部的事情。政府研究财税分权，中央政府、地方政府经常开会，他们也不请我们去，人家自己把这个问题该讨论的都讨论了，真是用不着咱帮他们操心。中国中央财政和地方财政的关系，如果和国际上比起来，比例很正常，跟别人差不多，中央财政占的比例并不算高，转移支付的情况其他国家也存在。我在英国生活很多年，他们中央财政的集中度比咱们还高，然后再做转移支付。中国的财税分权体制仍然还有问题，比如需要减少专项转移增加一般性转移支付，故确有改进的余地，但中央和地方之间永远有矛盾、博弈，这似乎不是我们要研究的主要问题，不需要我们去为某级政府争利益。

从整体上说，中国的财政税收体制是有问题，而且是大问题。但很可惜，就如我们现在的城市化问题、收入分配问题、国企国资问题、证券市场问题一样，媒体上讨论很热闹的往往并不是真问题，流行的反而是一些空话套话甚或以偏盖全、以假乱真的噱头。前几天遇到一位媒体朋友对我说，好多话其实他们不采访自己也会说，只是迎合读者需要借名家之口罢了，因此他们自己去采访也觉得挺没劲。如果我们财经界拥有话语权的人落到这种空话套话的代言人地步，不能不说是一种悲哀。

中国财政体制首要问题在于卖地财政

下面我先讲财政体制。中国的财政体制现在首要面对的是什么问题？我认为中国财政体制现在有三大问题：

第一个问题，就是要解决卖地财政问题。财政收入中相当大一块是非税收入，而不是税收收入。税收是国家的法定收入，非税收入本来就是不够正规，只能是偶然性和零星性质的。非税收入搞这么大，这就很不正常。同时，我们这个非税收入非常主要的一块是靠倒卖土地来的。我们学的是香港的办法，香港的地本来就是官地，就是港府的地，我们这还不是自己的地，是征收了农民的地倒卖，所以准确的说咱们不是土地财政，我们是“倒地财政”。

图：作者提出，中国财政体制首要问题在于卖地财政

这个“倒地财政”我觉得是财政体制要改革的第一件事情。有没有这个决心，有没有这个毅力来动这个“倒地财政”，这是对新一届领导在经济上第一个大的挑战。很可惜媒体包括学界对这个问题说法也不一，起码没有把它作为重要问题更不是首要问题，而去扯一些什么分权之类的鸡毛蒜皮。在我来看新一届政府改革如果说在政治上是反腐败，在经济上面能不能有突破，第一个试金石、最重大的考验，就是对“倒地财政”采取什么态度。不先对自己开刀，土地乱局就不能拨乱反正。就目前来看，可以说倒地财政在新型城镇化的口号下还在继续蓬勃发展，我看媒体上也在推波助澜，市场上炒作的基本也都是这一套。

其实，原来倒卖土地的财政是和旧式城市化配套的东西，新型城市化是不能搞这个的，这是财经媒体并没有搞清楚的事情。这就跟计划经济一样，计划经济是专门为那个一大二公时代配套的，现在倒卖土地的财政也是为少数人服务，不能给新型城市化配套的。2006年我曾经给政府提过批评和建议，我说你们讲的新农村建设这个事情不是当今这个时代的主要矛盾，21世纪上半叶中国经济社会发展的龙头是新型城市化建设，抓住新型城市化建设才是抓住了城乡统筹的龙头，相应的新农村建设才有空间和合理性。

那么，什么叫做新型城市化？原来那个旧在什么地方？这个新又新在何处？我觉得政府还只是刚开始有了模糊的意识，媒体和学界自己更糊涂就没希望了。当时我说新型城市化，最主要就是要新在不能光有数量没有质量，这就需要解决城市的科学规划和布局问题，特别是解决人口和户籍问题。旧城市化的要害就是土地的城市化与人口和户籍城市化脱节，少数人利用土地发财牟利，把地价房价搞得很高。现在要搞新型城市化其核心就是要让土地为外来人口落户服务，让土地的成本、城市化的成本大大降下来，这样农民工和其他外来人口才可能安居落户，人力资本才能积累提高。但是直到今天，我看了的所有的文件还基本没有这个内容，媒体上渲染的也是开发商怎么疯狂拿地为了迎接新型城市化——我说那不是迎接新型城市化，那是迎接旧式城市化。因为新型城市化首要是解决人落户的问题，解决土地制度的改革怎么转过来，从过去为大楼、大广场服务、为开发商赚钱服务、为城中村和城郊农民补偿服务、为囤了土地和多套房的城市精英服务，转到低成本地为城市化的主体即农民工及其家属和其他外来移居的人口服务，这才是新型城市化的本质。

财政体制要为新型城市化服务，我认为要打的第一个大仗就是改变倒卖土地的财政，但是现在这方面可以说还没有什么准备。如果没有这方面动作和准备，我觉得所谓的新型城市化最后必然还是走老路，还是少部分人获益、大多数人被排挤在外的城市化，就是我们今天的状态。所以，我认为财政体制要改革的核心，第一仗就是要动摇倒卖土地的财政。动摇这个东西后面带出来一系列的问题。因为批评它是容易的，但是要替代它，问题是复杂的。我们现在土地还在招拍挂，如果按照中央文件里面说的“严格区分公益性和非公益性用地”（当然这个口号其实也是有问题的），假定真正按照这个口号去做，很快就没有经营性土地可卖了，就不能招拍挂了，那么城市建设城市发展怎么办？现在我们在这方面可以说没有做任何准备。没有准备就只能沿着现在这条老路走下去，一方面被迫付出的土地补偿越来越高，一方面招拍挂又进一步推高城市土地和房产价格，结果只会造成土地资源的集中和一部分人的暴富，从而堆积越来越大的资产泡沫、地方债务和金融风险。

中国财富榜上有那么多大开发商，在世界上都是少有的——只有香港有，因为我们是从香港学来的拍地模式。这个模式就是把土地资源集中给少数大开发商，所以中国财富排行榜才会有这么多地产商，政府一说新型城镇化，地产股都上涨。我说这完了，这不是新型城市化，这是旧式城市化。许多人没有意识到，新型城镇化的口号其实首先是对财政体制的重大挑战，即我们的财政体制用什么来替代过去我们称之为“土地财政”的旧模式？土地如果不用征收和拍卖的方式是用什么方式？现在又有新的建议，说可以搞城郊农民自主城市化，还有人推荐深圳原住民自发城市化的模式。但深圳富起来只是城中村的农民，他们成了千万富翁，甚至亿万富翁，深圳外来打工者是本地户籍人口的近10倍，房价那么高，有几个能安居？挤在工棚、握手楼和地下室里能叫安居吗？我们不能打着农民的旗号，为只占很少数的城郊农民谋利益。如果只是让少数人受益，只是让政府、开发商、城市精英和城中村和城郊村的这些既得利益者做进一步分赃，是解决不了新型城市化问题的。

这就是我说的第一个问题，就是我们倒卖土地的财政问题。现在土地财政在发达地区和大城市已经占很大比例。如果不从根本上动摇这一块，设计一套新的制度完全替代这一块，那么新型城市化拉动经济发展的设想就会完全落空，因为靠少数人发财拉动不了中国的持续经济增长。只有几亿农民工和他们在农村的家属、留守的儿童，还有大量从中小城镇到沿海一线大城市转移过来的外来人口，这些若干亿人的安置，这些人分享土地权利、住房权利，完全融入城市生活的权利，才会真正拉动国民经济的增长，才能够实现可持续增长。从根本上说，这本来并不是一个经济增长问题，而是他们自己的选择和不可剥夺的权利。他们是国民，他们在这个城市有工作，就有给自己搭一个窝的权利。所以我认为财政体制第一个问题也是最大的挑战，就是对倒卖土地财政的态度和措施。