刘国民：“人大实权化”与民粹情怀之误

在多年前开始的行政管理体制改革中和近年来越来越热的“政改”话题中，“人大实权化”作为一种集多种复杂感情和诉求于一身的思路，很有影响力。即便是不认同这一改革思路的人，也多半同情这种思路所体现出的道义上的正当性，以至于“人大实权化”成为一种极具迷惑性和影响力的思路。

这一思路对作为民粹建国产物的全国人大未细加分辨。中华人民共和国和苏联一样，都是带着浓厚的民粹情怀建国的，建国时都深受民粹思维的影响，觉得“一切权力归苏维埃”和“一切权力归全国人大”是一种真心为人民的思路，因此就一定能实现人民当家作主的理想，却没有细加考虑这种思路可操作性如何，到底有没有可能落实。就像我们本来认为垄断型国企是维护社会公平的重要武器一样，把民粹情怀和民粹理想都寄托在垄断型国企身上，结果现在很多垄断型国企只是在维护小集体利益，公众形象大大恶化。

主要被民粹情怀推动着建立起来的全国人大，是一种议行合一、三权合一的最高权力机构，其组成人员是各种级别的代表、委员、常务委员等等。在实际施政的过程中，其统管一切的权力如何实施？其决策效率和效能如何保证？其组成人员的身份是行政官员还是非行政官员？等等诸如此类的问题都没有得到像样的回答，更没有得到有效地解决。

但是由于全国人大只具有法理上的最高国家权力机构的地位，并没有获得如法理所宣称的这种实权，所以全国人大机构设置和人员组成上的缺陷并没有明显暴露出来，也没有对国家产生大的负面影响。所以前面的几个问题在人大没有实权化的情况下是可以忽略的。但是一旦主张人大实权化，这些问题都必须回答并解决，再也无法回避。

于是人们看到，为了弥补统管一切的全国人大的效能的不足，不得不作出一系列折中的安排。这就是事实上存在的全国人大和党政系统两套班子。党政系统的决策效率高，但缺点是权力集中度也较高；而全国人大这套名义上的最高权力机构虽然占据着名义上的最高法理地位，但是决策效率低，在劳师动众的情况下也无法做出多少决策。

以中国的大国国情来说，为了保证决策效率和维护秩序，行政权的优先是不可避免的。这也意味着党政系统和行政系统在实际治国中的优先性有其道理和根据，在一定程度上承认行政权力的优先性是明智的。如果非要在行政权上面改革出一个实权化的集立法权、司法权、行政权和其它权力于一身且议行合一的全国人大，其决策的低效和混乱将无法想象。所以中华人民共和国没必要在法理上过度矮化行政权，没必要在法理上过度拔高全国人大的权限。行政权优先同时加上全国人大的适当监督，是一种比较有效率、比较符合中国国情的安排。

甚至可以说，用民粹情怀催生的全国人大，在其本身的诸多问题难以回答和解决之前，没能实权化反而对国家和人民来说是一件好事。苏联戈尔巴乔夫改革时期曾经推动了一个“一切权力归苏维埃”的改革，其结果是一下子大把大把的事情积压着需要苏维埃来决定，但民粹情怀催生的苏维埃由于议行合一、混合混杂等特点，只能深陷如何厘清内部职能定位等问题中，不可自拔，使其根本无法很好很快地做出日常决策，结果造成局面的混乱和治国效率的低下，对一系列重大事件都没法作出及时反应。

在政改研究中，切忌把一切美好的希望、愿望、理想甚至幻想统统寄托在某一个机构的改革上面，就像你不能寄希望于传媒解决一切社会问题一样，同样也不能寄希望于全国人大的实权化就能一下子让国家更民主。果真如此改革的话，也不过是迎合了一些人的民粹情感诉求而已，至于其合理性如何真是难说。

在推动人大改革过程中，首先要弄清楚全国人大到底能不能完成中华人民共和国法律所赋予它的种种职能，要弄清楚全国人大机构和组成人员到底有多大程度的合理性和合民主性。假如主张全国人大实权化的人知道全国人大代表中很多都是地方的党政一把手，还有很多很多的局长、厅长等等，那么他们就会明白他们想要的“人大实权化”和他们想要的“民主”根本就是两回事。

所以，与其主张人大实权化，不如承认行政权事实上的优先是符合中国实际的，只是需要适当的监督而已；与其主张人大实权化，不如考虑一下减少全国人大代表中行政官员的比例，因为这种情况不仅导致自己监督自己，而且还导致下级管理并监督上级（因为某些官员从行政级别上讲低于其上司，但从其人大代表的身份和法理职权来说，却又高于其某些上司）；与其主张人大实权化，主张人大全面统管一切，不如考虑先落实一下人大最有希望落实的几项权力，比如扩大和完善一下人大的立法权就是很实际的问题，比笼统地要求人大获得统管一切的权力要实际得多；与其人大名义上统管一切却没能统管，还不如务实一点重点把监督权放到人大手上；与其主张人大实权化，不如考虑一下增加全国人大代表中专职代表的比例，以往一开完会就回到自己工作单位的人大代表能在多大程度上承载诸位的“人大实权化”理想呢？与其主张人大实权化，不如考虑主动淡化人大在法理上对行政权、立法权、司法权和其它权力的全盘包办，使人大更专注于立法和监督。

只有对主要诉诸情感却既缺乏理性又不精细的民粹思维进行梳理和反思，人大才有可能真正地更像人大、更是人大。人大确实应该获得更大的实际权限，但前提是要更明确人大的职能、定位和组成人员。没有做好这个前提工作的“人大实权化”只会成为诟病，不仅对政改和民主无益，相反还会产生很大的负面影响。这一问题值得有识之士们深思。

作者系传媒人士，民间学者，长期从事中国国情和中国改革方面的研究。

（原标题：浅析“人大实权化”思路之误）