央地关系重塑：从政府职能配置的角度生发
中央与地方关系是一个十分古老又非常重要的经济学话题，因为世界上大多数国家的政府体系都是分为若干层级的，通过权力的合理配置达到经济社会的协调发展是一国中央政府的重要目标。2002年，党的十六大把市场经济条件下的政府职能界定在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个主要方面，“十二五”规划进一步提出，按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府。站在新的历史起点上，必须重新审视中央与地方关系，积极促进两者关系的优化及政府职能的转型。
一、新时期中央与地方关系面临的挑战
中央与地方关系处理的是国家的全局利益与地方局部利益，对于完善社会主义市场经济体制至关重要。在经济、社会、文化等多重复合转型因素影响下，从政府职能角度考察，中央与地方关系面临以下挑战。
（一）宪法和法律仅对央地权限作原则性规定，远不能满足实际需要。长期以来，我国中央与地方政府关系缺乏内在的稳定性和法律保障。《宪法》对中央与地方的职权仅作了原则性规定，过于抽象。权责划分以总量分割为主，不够具体明晰，权力配置不够合理。加之缺乏配套法律法规，实际运行中只能在总体上进行把握，难以细分，存在诸多“模糊地带”。同时，立法工作滞后制约了中央与地方权限的划分，如宪法第3条规定“中央和地方的国家机构职权的划分遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性原则”。但如何进一步划分，并无明确的阐释。《立法法》对中央和地方立法权限有所涉及，但规则并不明确。总体上看，地方政府的话语权偏小，中央部门的话语权偏大。
（二）政府职能转型不到位，各级政府对社会管理和公共服务的支出相对不足。近年来的发展实践表明，政府的偏好是经济增长，对微观经济活动干预过多，各级政府具有强烈的“公司化”倾向，各级政府不同程度地表现出重经济管理，轻市场监管，弱社会管理与公共服务。政府“闲不住的手”管了很多管不了也管不好的事，一些不必要的、变相的行政审批依然存在，应当退出的领域尚未完全退出。在有些地方和部门，政府仍然在资源配置领域发挥主要作用。政企、政资、政事、政社没有彻底分开，社会组织的作用得不到充分重视，事业单位分类改革滞后。受现行财税体制、发展目标和考核机制的影响，中央和地方对社会管理和公共服务的公共支出严重不足。
（三）央地各级政府职责重叠配置，上下一般粗。长期以来，《宪法》、《组织法》和《预算法》等法律法规对各级政府职责划分只有一些原则性规定，过于笼统，除国防、外交为中央专有职责外，其他职责基本都属于各级政府的共有职责，没有内容之分，只有管辖区域大小之别，中央与地方各级政府职责同构重叠。由于权力划分的不稳定和变通性，各级政府在公共服务提供中经常发生职责交叉、分工不清、变动频繁、推诿扯皮等情况。例如，《义务教育法》规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”该法只规定了义务教育是各级政府的共同责任，但并没有对各级政府的责任作出具体明确的规定。
（四）央地政府间事权与财力不相匹配，“大马拉小车”与“小马拉大车”并存。一些本应由高层级政府承担的公共服务职能，现在却主要由较低层级政府承担，如义务教育、医疗卫生与社会保障，中央政府支出比重明显偏低。一些应由中央政府承担的事项由地方行使，地方相应承担了一定责任，如国防、外事、国家安全等，地方行使部分职能并承担部分支出。县乡政府承担了部分应由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、义务教育、计划生育、部分农业生产支出等等。中央与地方政府之间的事权与财力不相匹配，造成财力层层上移，公共服务职能层层下移，即所谓的“上级请客，下级买单”，地方政府公共支出无法实现“硬约束”，财力紧张在所难免。当然，有些完全属于地方政府的事务，中央也承担了一部分支出责任，如地方行政事业单位人员工资、一些县医院的改造、文化场馆建设、污水处理等等。中央政府投资的有些项目仅供某一个城市使用，一些地方政府建设的纯粹为本区域公众服务的公共设施也想办法得到中央资金支持，客观上助长了中央政府部门对地方的干预。
（五）垂直管理在某种程度上削弱了地方政府职能，抑制地方政府积极性的发挥。垂直管理实际上是柄“双刃剑”，随着形势发展也出现了一些新问题、新矛盾。地方政府认为垂直部门的存在是对自身工作的不信任，在实际工作中容易出现各自为政的现象，造成条块关系紧张。现在的问题在于，哪个领域经常出问题，就把哪个领域的管理权上收到中央实行垂直管理，由此也导致垂直机构不断膨胀，责任却越来越小，地方权力在流失的同时，责任却越来越大，这实际上破坏了地方政府机构和职权的完整性，致使地方政府日渐空壳化，抑制了地方政府积极性的发挥。再者，由于垂直管理部门人、财、物均由其系统内上级控制，地位相对超脱，地方人大无法对其进行有效监督。在具体实践中，垂直管理部门成为地方人大监督的“空白地带”，很容易出现政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化的现象。
