寒竹：政府公权力不能外包

最近深圳城管涉黑丑闻引起了舆论界的关注。从2007年起，深圳市政府把城管部门的权力外包给多家私人企业，其中包括有黑社会背景的公司，在取得公权力后对所辖区域商贩滥施暴力，大肆收取“保护费”。直到事发后，仍有人辩称：“涉黑”不能成为取消城管外包制度的理由，我们不能再把孩子和洗澡水一起倒掉。

这给社会提出一个更为根本的问题：在中国现行的法律制度下，一个城市的政府究竟能不能够把政府的强制性执法权力外包给私人企业？深圳市实施了五年之久的城管外包做法究竟有何法律依据？

政府权力外包是近几十年在发达国家出现的一种社会现象。这种社会现象伴随上世纪70年代以来西方新保守主义力量的成长，在美国小布什政府执政期内发展尤为迅速。所谓政府外包，具体是指把一些原来由政府经营的公共事业和公共服务外包给私营企业，以期达到降低公用事业成本，增加公共服务效率的效果。其中最著名的例子莫过于美国“黑水”保安公司，这家受雇于美国政府的私人公司在伊拉克帮美国政府解决了很多难题：既克服了驻伊美军兵员不足的问题，又避免了因正规军伤亡过多而招致的国内政治压力，但同时也在伊拉克留下了“滥杀平民”的恶名。据美国国会的报告，“黑水”保安公司在伊拉克的不少雇员有犯罪前科。

由此可见，政府权力的外包应该很慎重。迄今为止，中国政府从未颁布过政府执法部门的公权力可以转包给私人企业的法规。在中国的现行法律和行政法规下，政府外包的内容通常就是一部分政府技术性的公共服务外包。深圳市政府把属于政府执法部门的城管外包给私人企业，是曲解中国政府的外包规定。

尽管城管不同于拥有刑事拘捕权的警察，但也属于国家强制性执法力量的一部分，而且对象是本地居民，这决定了这一权力必须为政府所垄断而不能由私营机构来行使。2009年国务院颁布的《保安服务管理条例》也明确把保安行业的服务范围限定在机关、团体、企事业单位和物业管理区域内部，公共场所的安全与秩序仍由国家的执法部门所独有。

马克斯·韦伯认为国家“拥有合法使用暴力的垄断地位”，排除了民间机构或个人拥有强制性执法权力的合法性。政府执法力量外包给私人机构确实有可能更加有效率，可能降低维系街头公共秩序的成本，但私人企业不得不遵守利益最大化的经济原则，无法把社会的公平正义放在首位。在私人化的执法过程中，中国的弱势群体更容易成为牺牲品。

在中国，城管并非一个声誉很好的职业，但解决城管执法问题不能按照政府越小越好的意识形态教条进行脱离实际的创新。希望有关部门能够把这次深圳城管涉黑丑闻作为教训，推出真正于民有利的改革创新。

（作者是春秋研究院研究员）