新形势下的耕地保护政策探讨（3）

三、耕地保护政策面临的形势 

自1999年起我国最严格的耕地保护政策已经运行了10年，经过不断改进完善，取得了令人瞩目的成就，用不到全球10％的耕地养活了接近世界20％的人口，但这带有浓厚计划体制色彩的耕地保护政策同我国当前充满活力的社会主义市场经济、同形成城乡经济社会发展一体化新格局之间存在着诸多不和谐：“耕地”问题的解决不能单纯依靠“耕地”自身，要把解决“耕地”问题与中国经济的整体增长有机地结合起来，形成良性互动和双赢。 

1．实现了从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变 

改革30年，我国已经成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的转折，建立和完善了社会主义市场经济体制，形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，形成以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，形成了在国家宏观调控下市场对资源配置发挥基础性作用的经济管理制度。 

各群体都是经济主体，都有经济利益。在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体，而且是经济主体，各级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。第一，农地保护行动是一种集体行动，某一组织执行农地保护政策后并不能获得其行动所产生的全部贡献；第二，现行干部业绩的考核偏重于经济增长速度、产值等指标，在目前农业比较利益偏低的现实条件下，就必须将土地资源配置给边际报酬率比较高的非农产业；第三，将耕地征用后，耕地的产权就由“农民集体”转为“国有”，这块土地上产生的收人就归地方政府支配。 

根据现行的《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有。也就是说农民集体对其所拥有的土地依法享有占有、使用和收益的权利。第一，集体所有概念不明晰；第二，国家以公共利益之名将集体土地征为国有，农民集体在与政府博弈过程中处于弱势地位；第三，在这个过程中，农民集体得到的补偿是以耕地这个用途计算的，国家获得的土地出让金是以出让后的用途（商用居住用地）计算的。因此，农民集体没有耕地保护的自觉性。 

农民是耕地的直接使用者，对其承包的土地具有占有、使用、收益、处分的权能。第一，但是，有些地方的承包地经常处于不断调整当中，无田可保；第二，许多农民的主要收人已经来自非农产业，耕地只是承担着必要的劳动就业岗位和基本的生活保障责任，而不是商业生产。因而，农民缺乏保护耕地的动力。 

2．进入工业反哺农业的时期 

十七届三中全会提出“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”，这是在我国经济发展的现实基础上做出的判断：2007年人均国内生产总值18934元；财政收人保持快速增长，2007年51321.78亿元；农业在GDP中的份额迅速下降，2007年占11.3%；非农产业就业持续增长，2007年占59.2％。在贫困国家或发展的早期，农业通常处于被征税的地位；而在富裕国家或比较发达的阶段，农业往往受到政策的保护。 

财税政策是工业反哺农业的重要手段，2005年以来已经实行了财政补贴、税收减免等政策，但是当前的财税政策仍以财政投人为主，财税的引导作用没有发挥出来，尤其是在促进粮食安全的长效机制方面农业税收政策缺位。在市场经济条件下，税收是引导、鼓励社会其他方面进人农业的有效调节杠杆，但从目前看，税收政策的导向作用没有很好地发挥，社会其他方面投资农业的比重较低。从趋势看，只有财政投人的比重在上升（见表5）。如果仅仅依靠财政加大对农业、耕地保护的投人，很难满足资金需求，而且与建立和完善市场经济体制也不相符。 

3．形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期 

目前，中国已进人了工业化的中期阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。工业化中期阶段将是由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。必须调整国民经济分配格局，调整城乡就业结构，提升城镇化水平，深化经济和社会管理体制改革，在改变城乡二元结构，实现农业与工业平等发展，赋予城乡居民平等的就业权、教育权和发展权，建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。 

农民和农村集体的作用将逐渐显现。由于长期以城市为中心进行工业化建设，在城乡二元社会结构及与其相配套的制度体系中，农民和农村集体的主体意义被逐渐淡化了，农民和农村集体主体地位虚置的现象较为严重。在城乡经济社会发展一体化的新时期，农民和农村集体作为权利主体、市场主体、新农村建设主体、社会和经济发展的受益主体，其自觉性、自主性、能动性和创造性将逐渐显现出来。在目前的耕地保护政策体系中，地方各级政府是主要的责任人，而耕地的所有者和使用者在耕地保护中处于被动的地位，随着城乡一体化的推进，城乡二元结构被打破，农民和农村集体的被动地位将随之改变。