贺雪峰：失地农民补偿不能高得离谱

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰

学界、政策部门和社会舆论都在关注农村土地问题。主流观点认为，当前土地制度严重不合理，要害是农民土地权利得不到保障，地方政府的土地财政“坑农害农”，城市建设占用农民土地，是建国后第二次对农民利益的“大剥夺”。

以上观点存在若干似是而非之处。土地征收是涉及中国经济发展产生的利益如何分配的大问题，相关决策必须要有真正的战略视野。将一些枝节问题上升到根本问题层面，会得出太多情绪化的结论。

仅从土地农业价值来看，在非农就业机会众多的情况下，土地价值之于农民是具体的。土地的价值不仅来自其绝对价值，还来自经济发展、城市扩张、制度安排。总体来讲，当前中国绝大部分农村的农地价值仍然很低。

从农村土地征收的情况来看，在沿海发达地区和大城市郊区，农地征收给农民的土地补偿，已高于农民从农业用途土地中可获的收益。由于土地位置不可移动，无论政府给农民多么高的征地补偿，城郊农民都会有获取更大利益的愿望。无论农户获得多少征地补偿，相对于土地一级市场上招拍挂动辄数百万元每亩的价格，都是比较少的。

但显然，土地特定位置产生的级差收益，以及国家土地用途管制及采取偏紧的土地非农使用政策，使被征收农地产生远高于农地的级差收益，这些收益与农民的劳动投入无关。而且，农地非农化的增值收益不应全归农民占有。当前中国90%的农地都不允许改变用途为建设用地，农民无法获得土地非农使用的级差收益。这不公平，应该给绝大多数失去机会的农民以补偿。

中国特殊的土地制度政策派生出中国特色的土地征收与土地补偿制度。当前中国城市基础设施建设之所以取得很大很好的进展，关键原因之一是有中国特色的土地财政。国家征收农地还为划拨公益事业建设用地、低成本工业用地提供了可能。低成本的工业用地是中国经济奇迹的一大秘密，而划拨公益事业和公共工程建设用地又是中国基础设施建设可以建设得相当好的前提。在这个意义上讲，我们不能完全否定土地财政。

因此，如何分配土地非农使用产生的级差收益就成为焦点问题。失地农民应该获得土地被征收后的补偿。总体来讲，当前失地农民所获补偿偏低，但与此同时，失地农民不可能，也不应该按土地商业用途市场价值来要求土地补偿。这是由中国特殊的土地制度安排决定，也是中国之所以可以取得快速经济发展的秘密之一。

给失地农民补偿的区间应是：第一，失地农民有足够的生存保障；第二，失地农民不应成为土地食利阶层。一旦中国土地政策安排失当，土地补偿越来越高，失地农民可以获取极大的补偿之时，中国经济发展所产生剩余就可能会被土地食利者阶层占有。若中国出现一个庞大的土地食利集团，将是中国发展之殇。

土地制度安排尤其是征地制度安排的根本问题，是中国经济发展所产生的剩余如何分配，即到底是应该用征地补偿的方式，将中国经济发展剩余给予少数失地农民，还是维持当前将经济发展剩余以土地财政等形式用于基础设施建设和向广大中西部地区农民的转移支付。在笔者看来，后者应是中国土地制度的不二选择。

作者是华中科技大学中国乡村治理研究中心主任