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贾康:中国税制改革展望

2011-12-28 15:47:00 作者: 贾康 评论: 字体大小 T T T

税制运行应满足国家政权体系“以政控财,以财行政”的需要。在财政收入方面,市场经济的通行经验就是税应占绝对的主导地位。并且在“税收法定主义”原则下优化税制和公共收入,各种政府收入必须得到综合完整的全 面反映并提高透明度,接受公众监督。

“十二五”规划期间的税制改革需要和通盘的配套改革形成紧密的互动关系;税制改革需要和加快转变发展方式密切结合;税制改革要与优化分配格局、调整分配关系配套;税制改革要和走创新型国家道路上“科技第一生产力”“科技兴国”的取向相呼应。

这四大取向,落实在税制优化本身的表现上,可以总结出结构性减税、特定税负有减有增、结构性增税三个基本概念。

中国从目前的战略机遇期和“十二五”规划期,要推演到2020年全面小康目标的实现,再往后还要追求邓小平勾画的“三步走”伟大民族复兴目标,2050年前后要见眉目。

在这样一个历史阶段的连接过程中,财税的改革和经济、社会、政治的改革显然形成了非常密切的关系,它们之间具体的、千丝万缕的联系,在现实生活里面,就表现为越来越多的热点、敏感问题,都和税收有关。

面对“十二五”规划,如何把握在这个战略机遇期里税制的建设和改革?

税改要和通盘配套改革互动

税制运行应满足国家政权体系“以政控财,以财行政”的需要。在财政收入方面,市场经济的通行经验就是税应占绝对的主导地位。并且在“税收法定主义”原则下优化税制和公共收入,各种政府收入必须得到综合完整的全面反映并提高透明度,接受公众监督。

显然,税收这样一个筹集公共收入的手段与经济社会运行调控机制、政策工具的定位,牵动各方面的利益和感情,在现实生活中越来越体现出税收问题的敏感性。

中国社会里现在很多矛盾在凸显,解决这些矛盾的根本出路在于怎样通过制度建设和改革创新化解深层制约和矛盾。

中国的财税改革在1994年里程碑式的转变之后,需要肯定,新框架经受了比较长时期的历史检验。与此同时,面对“十二五”,我们必须解决共享税越搞越多、同时省以下分税制不能够得到实质性贯彻这个现实问题。

经过大量的调研,我们发现,中国现在省以下四个层级的体制并不是分税制。虽然在省级行政区层面,除了江苏、浙江、福建曾明确地表示省以下不搞分税制之外,其他地方都表示比照中央与省的原则,在省以下四个层级间 搞分税制,但具体看起来,大同小异,都没有形成规范的分税安排。

更多的是四个层级间五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制,越是欠发达地区,越靠近基层,越倾向于以包干制来解决问题。

为什么不能在省以下贯彻分税制?国际上并没有五级分税的任何经验可循,中国人在1994年的时候希望让各省去试验,看看能不能走出一个五级分税的路子。现在可以做结论了:此路不通,因为层级过多,20余种税在从中央 到地方的五层级间怎么分都不成。

必须下决心使财政层级扁平化,这样做的正面效应是:降低信息不对称的损失与扭曲,进一步明晰与合理化政府事权,实质性推进政府职能转化,降低行政成本,提高运行效率,等等。如果能够扁平化到三个层级,省以下分 税制这个问题就从无解变成可解,原来的山重水复,就变成柳暗花明豁然开朗。

实施扁平化的具体切入点,已经非常明确:一个是省直管县,一个是以“乡财县管”等切入的乡镇综合改革。农业税取消以后,现在我国大部分的乡镇实际上已经没有形成实体财政的任何可能性。

通过乡财县管和乡镇综合改革,它们以后的发展前景就是要在条件具备之后,在这些中部、西部的区域,把乡镇变成县级的派出机构,以后也就根本不用考虑怎样给乡镇配税基、建金库的问题了。

至于一些发达地区,如东莞,可能要通过镇的合并发展形成现在已经高度城市化区域内的下辖区,区再往下,就是设立城市区域的街道办事处,是派出机构,也是政府机构里的一个层级,但它是不需要配税基的层级,不是实 体层级(且不说有的地方开始试验的连办事处也不设的“社区自治”)。这个前景现在已经相对明朗。

至于省直管县,财政部工作安排上已经有时间表,2012年除了民族地区之外,全国省直管县要全面覆盖。这是行政体制的变化,广东等地已经开始试验。

尽快打造地方税系

“十二五”期间特别重要的一个问题是,中国地方税体系要抓住机遇、尽快打造。

简单地说,需要抓住两大支柱建设:一是现在上海、重庆已经先行先试,在不动产保有环节征收的、被称之为房产税的不动产税或房地产税。实质内容就是从过去形成的物业税的思路,推进到现在以房产税名义来启动这个改 革。

它引入了两个非常关键的制度因素:第一,对于一部分消费住房也要用这个税来覆盖;第二,这个税的征收,是在保有环节评估税基之后年复一年地实施。这两大制度特征就使这个税具有了国际上可比较的不动产税、房地产 税或美国人所称的财产税的特征。在中国它显然是以后要提高“直接税”比重的第一序位的改革任务。

它对于财税的配套改革的直接意义在于:可以成为地方税体系中的一个主力的、支柱型的财源,使地方政府的内在动机和市场经济所要求的政府职能合理化内在契合。

因为设了这个税,地方政府就会意识到只要专心致志地优化本地投资环境、提升本地公共服务水平,辖区内的不动产就进入升值轨道,那么每隔一段时间重评一次税基,就是它的财源建设实际套现的具体的机会,与发展当地 经济社会诸事项的战略目标相内在配套的财源建设问题,就基本解决了。

那时地方还会有土地批租收入,土地批租还一定要坚持和市场机制兼容的公开招标竞争(必须注意合理设计招标办法),但招拍挂形成的地价也就不会一味疯涨,因为各相关方的兴奋点就不会像现在这样是把地价一个劲地推 高。

在没有像样的地方税体系、又没有阳光融资制度的情况下,地方政府自然而然地非常看重土地招拍挂。而到了那时,即使想把土地招拍挂的价格推得很高,也力不能及。

为什么?保有环节年年都有税所形成的经济制约之下,需求与供给双方的行为模式都必然改变,就不会像现在这样有一种肆无忌惮的炒作力量十分活跃,就不会动辄推出一个“地王”。

现在谈如何使不动产价格明显地大幅度回调为时太早,也不应去顶着客观规律硬做,硬做一定会受到客观规律的惩罚。但是,怎样才能让它健康发展?

在给地方税体系打造支柱税源和对配套改革做贡献的同时,不动产税会对于非常重要的房地产业的发展,提供一个使之健康、少泡沫、长期可持续发展的制度建设的配套,因为它可以凭借经济手段减少空置率,增加中小户型 的比重和遏制肆无忌惮的疯炒。

当然,它还会对收入分配的优化产生明显的正面作用。收入分配必然联系到财产性收入的分配,必然联系到中国在转轨期间不动产的迅速升值,那么对收入分配状况做优化,必然需要不动产保有环节的税收来适当地矫正财产 差距所产生的拉大收入分配差距的效应。

综合在一起看,在配套改革视角下,地方税体系中在很多地方辖区可以产生财源支撑力的不动产税,至少有上述三大方面的正面效应。

关于上海、重庆房产税改革,前些时候舆论界有一些说法,认为这两市的试点好像成效不足,一个说法是税收收入很少,另一个说法是并没有看到房价急速下跌,“动静不大”。笔者认为,这都是一些非常皮相的认识。了解 一下就知道,这个税是按年征收的,不要急于马上判断它可以征收多少税上来。

其实这两个地方都不会太看重第一年能收多少税,而且对这个税的成长逻辑都心里有数,以后它的成长性肯定是没有问题的。这个税最重要的任务,在上海、重庆这样的发达地区,一定意义上还不是筹集收入,而是要调节经 济和社会生活,但未来的财源支柱属性将会逐渐显现。

正是“十二五”分税制改革里面怎样打造地方税体系,使1994年改革的基本制度成果可以得到保证,又在省以下解决实质上没有推进到分税状态的难题。

西部尤重资源税

还有一个问题:西部地区主要依靠房地产税作为支柱是否可行?可以具体考察一下新疆。在乌鲁木齐的中心区,与纽约曼哈顿在直观形象上已经非常接近了,也是高楼大厦林立,那个地方的不动产税也具有了一定的税基丰度 。但能够有类似税源支撑力的,在新疆可能很难再举出第二个城市。这种地区该怎么办?西部欠发达区域的地方税体系里有没有支柱税源?

在中国西部的特定情况下,应特别看重资源税。在西部地区尚不能指望房地产税来提供大宗、强支撑力的收入来源,但恰恰在这些地方,虽工商业不发达,却是资源富集区。

2010年下半年在新疆启动的资源税改革就带来一个前景:以后这些地方的资源税可以成为地方税中一个大宗、稳定、年复一年有支撑力的税源。

这个税的正面效应,又和科学发展观所要求的节能降耗关系密切,有利于以经济手段刺激千千万万市场主体在生产过程中节能降耗,并努力开发今后有利于节能降耗的工艺、技术和产品,这种正面效应有重大、长远的支持可 持续发展的意义,不可小看。它以后扩大区域覆盖面和品种覆盖面,正面效应会更为提升,会带来相关的很多深刻变革。

同时,至少现在我们已经看清楚了,哪怕仅是原油和天然气这两项在新疆开征,一年归地方的财力也会马上增长几十亿元。2011年下半年,资源税改革的区域覆盖面已扩大到全国,一年可使地方财政增收约600亿元。再以后扩 大品种覆盖面,它的支撑力会更明显。

这样一来,在“十二五”期间如果不出大的意外,我们至少可以看到地方税体系两大支柱财源建设的一个初步轮廓,是前所未有地形成了一个制度支撑框架,这将进而实质性地支持配套改革。

责任编辑:大梨
来源: 《财经》
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时间:
2014年12月28日 ~2014年12月28日
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