官僚化是秦汉以来中国社会难以摆脱的宿命

今天中国社会的中央集权政治构架实际上是在秦汉时期的奠定的。这个政治构架的顶端，是掌控最高权力的政治中枢，这个政治构架的主体和基础是庞大的中央和地方官僚集团。政治中枢与官僚集团相互依赖，相互制约共同组成了完整的中央集权制度。

从秦汉确立中央集权制度到今天，中国社会产生了数不清的农民起义，遭受了多次异族入侵，也经历了共和革命和军阀混战，曾经走过俄国人的共产主义之路，今天又正在摸索西方国家的资本主义道路。但是，所有这一切的变革和发展都没有从根本上改变从秦汉以来形成的以政治中枢为核心，以官僚集团为主体和基础的中央集权的政治构架。这个构架在战争和革命中被打碎过无数次，但是，每一次被打碎后，它都会以一种新的形式重新复活并变得更加庞大和完善。两千多年来中央集权的官僚制度已经形成一种强大的政治文化渗透和积淀在中华民族的深层意识和心理结构之中，成为中国社会难以摆脱的历史传统。

（一）中央官僚体制在君主专制制度下的成长和发展

中央集权的君主专制在理论上有两个本质特征，一个是“朕即国家”，君主总揽天下大权，包括行政、财经、司法、军事等权力；另一个是“家天下”，君主的王位靠血缘关系继承，“有嫡立嫡,无嫡立长”，君权决不能落入异姓之手。但是天下之大，社会之广，百姓之众，自称“孤家”“寡人”的君主显然不能凭借一己之力来统治国家。《史记.秦皇本纪》讲的“天下之事无大小，皆决于上”，在现实中并没有可操作性。专制君主的孤家寡人性质决定了君主必须要依靠一个有效的官僚集团，建立一种官僚制度来管理国家和保障自己的无上权威。但是，跟任何权力机构一样，官僚体制有一种天然的异化倾向，官僚在执行君主指令的过程中会不断地强化自身的力量，从而形成一个相对独立的官僚王国。由于君主专制制度的这一内在矛盾，君主在使用官僚集团的过程中，总是不断地限制和打击官僚集团的力量，并不断用非官僚的组织机构来制约或取代现有的官僚体制。这种君主和官僚集团相互依赖和制约的矛盾过程贯穿于自秦汉以来中国君主专制制度社会的始终，构成了中国古代社会政治发展的一条主线。

公元前221年，秦王嬴政扫平六国，自称始皇帝，希望把家天下传至万世。为了确保政治权力集中于中央，秦始皇采纳了廷尉李斯的主张，废分封，行郡县，由中央政府派出官员出任郡首。为了保证中央对郡的绝对控制，秦王朝对郡以下的县直接派出县令以削弱郡首的权力，同时还对每一郡派出中央御史担任监御史，专门监督郡首的职责。秦王朝创立由中央管理的郡县制度取代春秋战国时期的分土封侯的封建制，标志着中央集权的君主制在中国确立，后来在汉初虽有反复，但中央集权的君主制已经形成一种无法改变的趋势，这个制度一直延续到清王朝的灭亡。

郡县制的实行消除了裂土分封的贵族对中央皇权的威胁，但并不能保证皇权不受其它力量的威胁。从本质上看，任何一种权力都会对它物构成威胁，除非该权力受到制约。中央集权制度下的君主用中央派出的官僚消除了地方诸侯对中央的威胁，但同时却面临着君主自己创造出来的新型官僚集团的威胁。由于全国的大权已集中于中央，君主在政治上面临的主要是跟中央官僚集团的合作和较量，这个矛盾过程具体表现为君主对中央官僚机构的变革与官僚集团的应变和发展。

秦王朝创立中央集权制度时所运用的官僚力量主要是以丞相为首的中央官僚集团。按照《汉书》的说法，“相国，丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机”。在朝廷中，丞相位高权重，是朝廷百官的首领，跟太尉和御史大夫一道共称三公辅佐皇帝管理朝政。在中国两千多年的中央集权的专制制度的中，丞相个人的权力在秦王朝最为显赫。秦王尚未称帝时，拜吕不韦为相国，号称仲父；统一六国行郡县后，李斯由廷尉升为丞相，权倾一时；二世诛李斯后拜赵高为中丞相。在秦王朝短短的十五年间，庞大的相权对帝王的威胁已显露无遗。赵高在秦二世面前指鹿为马，权势已不亚于帝王。

汉承秦制，汉朝的丞相仍属三公，位高权重。帝王通过以丞相为首的中央官僚集团秉承自己的旨意来管理国家。丞相在西汉初年的权力非常大。汉文帝时，申屠嘉为相，在朝中看到汉文帝的男宠邓通在礼节上有所怠慢，回到相府后就发文要杀邓通，邓通免冠赤足，到相府磕头谢罪仍无用，后来汉文帝向丞相求情，邓通才免于一死。汉景帝想封皇后的兄弟王信为侯，但因丞相周亚夫反对而作罢。汉哀帝欲加封男宠董贤食邑二千户，但丞相王嘉封还皇帝召书，拒不执行。所以，在西汉初年，丞相手握朝中大权，对专制君主构成了有力的制约。

为了防止中央官僚集团的坐大，从汉武帝开始，汉王朝在政治构架上开始把中央的权力交给皇帝身边的随身侍从，从而不断地削弱和架空以丞相为首的中央官僚集团。汉朝在三公下设有九卿，隶属丞相。九卿之中的少府本是宫廷之中负责皇帝饮食起居，掌管皇帝及其眷属的日用生活供应的低级宫廷内官，其中的“六尚”：尚书，尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席是服侍皇帝生活的下层宫廷人员。汉武帝时开始以少府中的宦官尚书担任文书收发，掌传宣诏命等，称为中书谒者，置中书令与仆射为其长。皇帝的诏书常常由中书令直接发给百官。汉武帝的这一改变开始了皇帝利用身边的私人随从向以丞相为首的中央朝廷外官夺权的开始。到西汉末年，丞相，太尉，御史大夫这三公虽还地位显赫，但实权已经受到皇帝身边中书令的削弱。

到东汉光武帝时，中央集权的政治构架开始了一个实质性的变革。从表面上看，东汉的中央官僚机构仍是三公九卿在掌握，但实际上，三公已被架空，丞相已是虚名，真正的中央大权已落在了尚书手中。如上所述，尚书在西汉时仅是九卿之一少府的属吏，是地位低下的宫廷内官，汉武帝虽用其中的宦者来收发文件，但尚书终究是宫廷内部的收发人员而非正式的外朝官员。但到了东汉，皇帝为了限制外朝文武百官的官僚集团力量，直接由宫廷内部负责收发的尚书组成了宫廷办公厅 ——-尚书台，由尚书令掌管，代表皇帝处理朝中日常事务，中央政府的指令都由皇帝通过尚书台发出，因此尚书台的权势极大，这就是所谓的“政归台阁”。三公九卿几乎形同虚设。由此一来，宫廷中的办公厅取代了外朝的中央官员。这一变革是对以丞相为首的中央官僚集团的一个沉重打击，也是对君主专制的近一步强化。

东汉末年中国社会陷入战乱，曹操“挟天子以令诸侯”，重振丞相权威，把东汉的尚书台阁置于丞相属下，宫廷的内官被正式纳入朝廷的政务官范围由丞相管辖，从此，宫廷内部的尚书台正式转化为外朝的一个官僚机构——尚书省，皇帝利用宫廷内侍对官僚集团的打击和制约遭到官僚集团的化解和利用，官僚体系反而变得更加庞大。

曹操去世后，魏文帝曹丕觉得尚书省已经外化为外朝中央官僚体系中的一部分，不仅失去了制约中央官僚集团的功用，反而会对皇权构成威胁。因此，魏文帝又把身边的秘书人员组成了一个中书省，设中书令和中书监，掌管机要，发布诏令。这样，君主又再次运用新的宫廷机构削弱中央官僚集团的权力，把中书省变成了事实上的权力核心。

汉魏两朝为了打击和限制以丞相为首的中央官僚系统，都试图用宫廷内部的贴身随从组成新的权力中心，如尚书令，中书令，中书监等。但是，当这种宫廷内部的文书机构一旦进入权力中心，开始处理国家机要和日常政务，并形成正式的尚书省和中书省，这种源自于宫廷侍从的机构必然会向官僚机构转化，会成为中央官僚体系的一个组成部分，并反过来威胁君主的个人集权。这是中央集权制度下专制君主无法摆脱的一个宿命。

三国归晋以后，丞相再度与尚书省合流。由于两晋时代，相无定职，无定员，唯有持“录尚书事”称号的丞相才能总揽朝廷大权，处理日常政务。此时的尚书省已经成为一个非常复杂，分工明确的官僚机构。晋朝的君主在尚书省，中书省都已转化为中央官僚机构的条件下，不得不再次在宫廷内部组织侍从人员来制约丞相及尚书省和中书省，侍中就是晋代皇帝用来钳制中央官僚集团的一个内宫职务。

侍中在两汉和曹魏时代只是皇帝的左右随从，算是宫廷内部的下级官员。皇帝乘车外出，正值侍中负玺陪乘，次值侍中赴护驾；皇帝登殿，侍中与散骑常侍左右扶持，以备顾问。由于侍中的工作就是服侍皇帝于左右，在两汉和曹魏时期都被人看不起。魏文帝时，后来被封为都亭侯的苏则曾当过魏文帝曹丕的侍中，他的朋友吉茂讥笑他说：“士进不止，执虎子。”（虎子即尿壶）可见侍中在曹魏时的地位低下。

为了制约丞相和尚书，中书两省，晋代皇帝把皇帝身边的侍中逐渐纳入权力的中心，把汉代的侍中寺正式改为门下省。皇帝登殿，门下侍中常站立于左，备切问近对，拾遗补阙。在百官议政的朝廷上，侍中常常代表皇帝跟百官辩论朝政，地位日渐重要。到了南北朝时，凡国家的重要政令，皇帝几乎无一不征求侍中的意见，门下侍中开始直接参与国家大政方针的制定。在南朝的宋，齐，陈，梁四朝，门下省的权力扩展迅速，已经取代尚书省和中书省，成为主要的权力中心。

但是，从两汉到魏晋南北朝的历史表明，中央集权制度下的君主根本无法用官僚体制以外的力量来制约官僚集团，更无法打碎官僚体系。两汉以来的中国皇帝总是一再使用皇帝的贴身侍从形成新的权力中心来打击和制约中央的官僚体系，但是，一旦皇帝的贴身侍从跟权力相结合，必将形成新的官僚集团和构成新的官僚制度。到了隋唐两代，传统的三公，丞相，太尉，御史大夫已在专制君主的打击下消失，三公已变成司徒，司空，太尉这种位高而无权的空虚头衔。但是，从两汉到魏晋，历代皇帝用来打击和制约中央官僚体系的尚书，中书和门下三省又逐渐发展成为新的官僚体系。三省制度到了隋唐时代，已经演变为真正的中央官僚机构。尚书，中书，门下三省的长官成了新的丞相，统领三省，六部，九寺，五监的整个官僚集团。唐朝以中书，门下和尚书三省的长官同为朝中宰相，共议国政。中书和门下两省称北省，属决策部门；尚书省称南省，为执行部门。中书省执掌制令决策，凡军国要政，皆由中书省预先定策，草拟文件。门下省负责审议中书省草拟的文件，若门下省审议通过，则交尚书省颁发执行。若门下省对中书生草拟的文件有异议，则退还给中书省重新拟写。作为南省的尚书省是中央官僚体系中的执行部门，机构最为庞大，组织严密，分工明确，下设吏，户，礼，兵，刑，工六部。在三省六部的官僚体系中，就个人的权位而言，唐代的丞相个人不如秦王朝和汉初时的丞相那样位高权重，但唐代的丞相并非一人，而是由三省共同形成了一个相互依赖和相互制约的丞相集团，下属的三省，六部，九寺，五监的官僚体系也更为庞大和完备。所以，对于专制君主来说，虽然丞相的权力一分为三，丞相的个人权力相对缩小，但是三省六部的建立使得君主面对一个更加庞大，更加严密，更加组织化的中央官僚集团。这种高度组织化了的中央官僚集团对专制君主的限制和威胁更大。在唐朝初年，三省宰相在门下省共同议政，在高宗时改为在中书省议政，议事地点被称为政事堂，这个政事堂实际上成了宰相的常设办公机关，而三省宰相又形成自己的首席宰相，称为“执政事笔”。唐玄宗时的权相李林甫，杨国忠都是政事堂的首席宰相。

从两汉到唐代的政治机构变迁说明，皇帝想用非官僚机构来打击和制约官僚集团是无效的，皇帝从宫廷内部拿来限制和取代官僚体制的机构都无一例外地被纳入了官僚化的轨道。中国社会的官僚体系像一个冶炼官僚的大熔炉，把一切进入权力领域的机构统统官僚化。皇权对官僚体制的打击和制约不但没有使其弱小和收缩，反而推动官僚体制不断地组织化和成熟化。

唐以后，历代的皇帝仍在用各种方式削弱中央的官僚体制，但已经创造不出什么新的有效制度。中国历史进入宋代后，中央集权进一步加强，皇帝采取了两个方法来制约丞相的权力。一个是让唐代的低级官员参知政事进入丞相的政事堂共同议政以牵制丞相；另一个是设立枢密院主管军事、三司掌财赋，以此来削弱丞相的权力。但是这种改革只能使得中央的官僚机构叠床架屋，更加庞大。明初，朱元璋以中书省统辖六部，中书省置丞相。但明洪武十三年，胡惟庸谋反，朱元璋废中书省，宣布永不设相，从秦汉以来的丞相一职就此终结。但是，中国官僚集团的强大早已跟丞相个人的关系不大。在一个疆域广大，人口众多，百业兴盛的社会实行中央集权的专制制度，必须要有一个庞大的官僚集团来统治国家，即使像朱元璋这样强势的开国君主也不得不依赖官僚集团。朱元璋废掉中书省和丞相职位，但国家还是需要人管理，所以不得不把中书省和丞相的权力分给六部，由六部尚书直接向皇帝负责。显然，皇帝一人无法事必躬亲地处理六部政务，到明成祖时，开始以大学士入文渊阁办事，参与机务，称之为“内阁”。明仁宗起，内阁有代皇帝批答大臣表章、草拟敕令的权力，成为事实上的宰相。朱元璋的废相最终流于形式，反而导致六部的行政权力大大地扩张和新的内阁官僚出现。清廷入关后，虽仿明代的内阁辖百官之制，但是军国大事以议政王大臣会议的形式决定，内阁仅是执行部门。皇帝为了独揽朝纲，一方面要排除议政王大臣参与军国大事的决策，另一方面要削弱内阁的权力，在雍正时设置直属皇帝的军机处，成为全国政务的总汇机关，军国大计，无不总揽。但军机大臣还是由大学士，各部尚书，侍郎等担任，军机处最后还是变成跟唐代宰相的政事堂类似的机构，成为君主之外的中央官僚体系的核心。

从秦汉到清这两千多年的政治发展看，专制君主面临两个无法解脱的困境。君主制的本性是要把天下百姓隶属于一姓，把国家变成个人的私产，把天下权力都集于一身；但是，在现实中，在可操作性上，君主个人仅仅凭自己和自己的家人是无法统治一个国家的，君主必须要和一定的政治集团共享权力才能够使整个社会运转，而这个政治集团，除了皇亲国戚和宦官，就只能是官僚集团。从这个意义上说，专制君主必须依靠官僚体制来维系江山社稷。但在另一方面，任何一个权力机构都有着一种天然的摆脱控制和扩张的本性，如果不受到有效的制约和控制，这个权力机构一定会无限度地扩张。尽管官僚集团通过得到君主的任命而使自己的统治行为具有体制内的合法性，但由于利益的驱使，官僚集团在执行专制君主命令的过程中会不断地强化自身的力量，不断地攫取自身的利益，不断蚕食国家的权力资源。只要君主运用官僚体制来管理社会，君主就会受到官僚集团的制约和威胁。这是专制君主面临的第一个困境。

专制君主面临的第二个困境是，君主为了防止官僚集团的扩张和膨胀，为了使国家大权牢牢掌握在自己手中，必然要采取各种手段和方式来削弱和限制官僚集团的政治力量。从秦汉到清末这两千多年，皇帝对官僚集团的打击和削弱从来没有停止过。但是，皇帝每次对政治机构的改革和采取的措施都被官僚集团纳入了官僚化的过程，使得越改革政治机构，官僚机构越多；越打击官僚集团，官僚集团的规模越庞大，组织越严密。中央官僚体制从秦王朝时由丞相统领百官到后来隋唐的三省六部九寺五监，再到明清的内阁大学士和军机处，已经成为一条杀不死的百足之虫。中国的人口从秦到明末一直在2,000万到6,000万左右徘回，清朝康熙时人口大约１亿多一点。增加幅度并不大，但官僚机构和官员的增加却非常惊人。西汉时的官民比例是7945：1；到了唐朝已翻了一倍达到2927：1，清朝则达到911：1。如果从绝对数量来看，官僚人员的增加更是远远超过了人口的增长。

专制君主面临的上面两个困境说明了中央集权的专制君主制度的本质跟它的表象不一样。从表面上看，君权至高无上，普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。君要臣死，臣不得不死。因此，人们常常把这种制度称之为君主专制制度。但在实际上，中央集权下的君主专制制度是以官僚集团和官僚体系为基础，专制君主必须要依靠官僚体制才能在事实上统治整个社会。皇帝可以杀掉丞相个人，也可以改变官僚体制结构，甚至撤掉丞相一职，但是皇帝无法取消整个官僚体制，最终还必须依靠官僚集团来治理国家。这一点由中央集权制度的本质所决定。在中央集权的制度下，君主独断朝纲从来就只是昙花一现的政治现象，从秦汉到清末两千多年，绝大多数时间都是君臣共断朝纲。康熙皇帝讲：“天下大小事务，皆朕一人亲理，无可旁贷。将要务分任于人，则断不可行。所以无论巨细，朕心躬自断制。” 康熙这段话只能看成是君主专制制度下每一个想有所作为皇帝的光荣梦想。但真正深谙中央集权君主制度真谛的是唐太宗李世民。李世民在总结隋王朝迅速灭亡的教训时指出：隋文帝“事皆自决，不任群臣。天下至广，一日万机，虽复劳神苦形，岂能一一中理！……此所以二世而亡也。”而李世民的治国理念是“择天下贤才，置之百官，使思天下之事，关由宰相，审熟便安，然后奏闻。”唐代成为两千多年君主专制社会的顶峰并不是偶然的，因为只有在唐代，中央集权下的君主和官僚集团才达到了最佳的合作和良性循环，把这个制度的有效性充分地表现来。这是我们从两千多年的中央集权君主制中学到的一个基本道理。（待续）

2007年11月8日