汪玉凯：从以经济建设为中心到以可持续发展为中心

上一个世纪70年代末，中国在结束十年政治动乱后，果断地走上了一条改革开放的道路。这条道路的一个重要标志，就是邓小平提出的党的工作重心的转移和以经济建设为中心的国家核心发展战略。 

26年来，中国社会虽然历经艰险，波折重重，但是以经济建设为中心的战略思想始终没有改变和动摇，这是中国改革开放和经济发展能够取得巨大成就的重要原因之一。今天，中国的发展环境发生了重大变化，我们回过头来重新思考这一战略选择时，不由得会产生诸多感慨：一方面对邓小平的远见卓识由衷地敬佩，为我们坚持这条发展战略给国家带来的巨大变化而庆幸；另一方面也迫使我们思考更深层次的问题，即在国家发展战略上，我们要不要与时俱进，用更具时代价值的可持续发展为中心替代以经济建设为中心？笔者的回答是肯定的。考虑到这一观点事关国家发展战略的重大选择，也是号召全国人民实现现代化的动员纲领，因此需要慎之又慎，可以先进行深入的研究和广泛的讨论，然后达成共识。本文作为一种政策建议，进行一些初步的探讨。 

以GDP为中心之痛 

在正式讨论问题之前，我们首先需要对国家核心发展战略这个概念本身，做出明确的解释。笔者看来，一定时期国家的核心发展战略，必须具备三个基本要件，即具有广泛的社会认同和持久的动员能力；凌驾在同一时期的其他发展战略之上，具有灵魂意义；有明确的目标和清晰的内涵。按照这一标准，我们下面要讨论的以经济建设为中心和以可持续发展为中心，都具备这样的属性。 

正像全世界都广泛关注的一样，在改革开放的历程中，由于中国始终不渝地坚持以经济建设为中心的发展主旨，从而使经济取得了巨大成功。26年来平均9.4%的经济增长率，足以证明了这一点，以致于当中国正在快速和平崛起的时候，也引起了少数并不愿意真正希望中国强盛国家的某些恐惧，不断地散布中国崛起危险论，甚至要蓄意挑起种种事端。但是所有这些辉煌，并不能掩盖我们发展中的某些内在冲突。对于中国的这种发展势头和经济增长方式，即使国外也有另外的解读。有的外国经济学家就曾断言，从过去26年中国对资源的投入和消耗来看，经济增长也许不应该是9.4%，而可能是15%以上；中国未来的经济增长方式如果继续过去的资源高投入、高消耗、高污染，那么经济高增长的势头是不可能持久的。因为在他们看来，中国目前的经济发展势头以及自身所具有的资源、环境能力，即使只到2020年，也不足以继续支持这样高的经济增长速度。 

国际社会中对中国经济发展的评价，我们可以不足为据，但我们绝对不能自我陶醉，不正视我们发展中的问题。事实上，我们在取得经济巨大成功的同时，确实也付出了过高的代价。这些代价，既有我们的一些党政机关和领导人员对以经济建设为中心的片面理解，把以经济建设为中心，实践、演变为以GDP为中心，忽略了经济社会的全面协调发展，出现了明显的发展结构的失衡，也有在经济增长的方式上，过度依赖外延式的发展思路，忽视对资源的合理利用和节约，忽视对环境的保护，有些地方甚至继续着一条先发展、后治理的当年西方国家走过的发展道路，殊不知，在世界发展到今天，继续那样一条道路要付出的成本是多么的巨大！ 

值得我们探究的是，什么原因导致我们的少数地方把原本正确的以经济建设为中心的发展战略，演绎成以GDP为中心呢？在笔者看来，理由也许很多，各自也许都有各自的道理，但最主要的大体是两方面的原因：一是片面理解以经济建设为中心的发展战略。认为以经济建设为中心，首先必须把产值搞上去，有了产值增长的速度，才能带动其他方面的发展。二是少数领导人不正确的政绩观以及现行官员选拔制度中的某些不合理因素。换句话说，我们现行的官员选拔、考核、激励机制，在一定程度上助长了少数官员一味地去追求产值、数字，急功近利，甚至做表面文章，搞形象工程，从而在一定程度上，违反了经济社会协调发展的内在规律，也使以经济建设为中心的发展战略，在少数地方被扭曲、变形。从这个意义上说，把以经济建设为中心变成以GDP为中心，所带来的严重社会后果，是我们必须高度重视和汲取的，要看到继续这样一条发展道路，有可能给我们国家带来的巨大风险。 

历史性的升华 

2003年，中国少数地方爆发了“非典”疫情，这对国家和民族无疑是一场灾难。当我们靠民众的力量战胜了这场突发的公共卫生灾难后，我们似乎更加理智和清醒了。有人说，如果没有“非典”的传播和蔓延，没有那场突如其来的民族灾难，也许我们提不出以人为本的科学发展观，以及我们对过去20多年来发展道路、发展战略的深刻反思。这些看法不无道理。 

事实上，就在中国提出“以经济建设为中心”替代“以阶级斗争为中心”的国家发展战略，并在这一战略指导下中国经济社会发生历史性变革的时候，早在1987年，联合国世界环境和发展委员会在《我们共同的未来》一书中就正式提出了可持续发展观。此后，在联合国全体成员国的共同努力下，1992年的环境发展大会以“可持续发展”为指导方针，制定并通过了《２１世纪行动议程》和《里约宣言》，正式提出了可持续发展战略。如果仔细研读这些文件你会发现，可持续发展战略的核心，是变过去人与自然的对立关系为和谐关系，强调经济、社会的发展必须同资源开发利用和环境保护相协调，在满足当代人需要的同时，不危及后代的利益。这种发展思路同那种片面强调经济发展的传统战略，忽视经济、社会、环境协调发展的作法形成了鲜明的对比。由此，我们可以肯定地说，可持续发展的思想符合经济、社会、环境和生态系统的内在联系和要求，是人类发展观、文明观上带革命性的进步。 

对于可持续发展的思想和战略，中国政府做出了积极的回应。就在《２１世纪行动议程》和《里约宣言》发表后不久，中国政府组织众多的部门着手编制《中国２１世纪议程-中国２１世纪人口、环境与发展白皮书》，并于１９９４年３月在国务院常务会议上正式通过。这标志着中国开始了实施可持续发展战略。现在回过头来看《中国21世纪议程》，应该说依然是一份很有价值和战略远见的文件。因为在这个议程中，不仅按照中国的国情，提出了可持续发展的总体战略，如可持续发展的战略与对策、可持续发展立法与实施、费用与资金机制，可持续发展能力建设以及团体公众参与等，而且还对可持续发展的具体领域提出了明确的目标和要求。如在社会可持续发展领域，涵盖了人口、居民消费与社会服务、消除贫困、卫生与健康、人类居住区可持续发展、防灾减灾等内容；在经济可持续发展领域，涵盖了可持续发展的经济政策、农业与农村经济、可持续的能源生产和消费等内容；在资源的合理利用与环境保护领域，涵盖了水、土地等自然资源的保护与可持续利用，生物多样性保护，土地荒漠化防治以及保护大气层和固体废物的无害化管理等。1995年9月，党的十四届五中全会庄重地将可持续发展战略纳入了“九五”和到2010年中长期国民经济和社会发展计划，明确地提出“必须把社会全面发展放在重要战略地位，实现经济与社会相互协调和可持续发展。”这是党的文件中第一次使用“可持续发展”的概念，也使我国逐步形成了一个具有中国特色的以经济建设为中心，经济与社会、经济与自然相互协调和可持续发展的新型的发展战略。在其后党和国家一系列重要会议和文献中，都把可持续发展的战略思想贯穿其中。 

综观可持续发展战略的提出过程以及在中国的贯彻和实施，我们似乎可以得出这样的结论：就对这一战略的理解而言，中国无疑是深刻的，否则不可能在第一时间内对国际社会提出的这一全新的战略和理念，作出如此快速的回应；但同时，从我们后来改革开放的实践来看，我们似乎并没有真正地把可持续发展的战略思想、理念贯穿在我们的具体行动中。否则就难以解释，为什么在可持续发展战略提出和实施之后，我们的经济增长方式似乎并没有发生实质性的变化，甚至出现了另一种景象。据资料显示，从1994年到2004年的10年时间里，中国减少的耕地高达1亿亩，尤其是2000年以后出现的圈地风潮，使大量的耕地被占用，目前全国各级政府有400万亩已圈土地被荒芜和闲置；短短十年间，全国的基尼系数快速盘升，由1994年的0.4上升到目前的0.47，这标志着中国社会地区之间、不同群体之间的贫富差距进一步拉大；2002年以后，全国的能源全面告急，煤气油电等能源很快成为国民经济发展的主要瓶颈；与此相联系，各地的环境进一步恶化，直接危胁到我们自身的生存。上述现象说明，虽然1994年后，从理论上我们开始实施可持续发展的战略，但象征意义大于实质意义。 

当然，作为一个发展中国家，中国毕竟是十分务实的。如果你注意观察中国这些年来走过的发展道路，也会发现，每当我们的社会经济生活中遇到灾难性的事件，或者社会矛盾比较突出的时候，我们的头脑往往更加清醒，迫使我们进行反思，然后做出带有战略意义的重大选择： 

——1998年中国战胜了百年不遇的特大洪灾后，中央果断地做出了在西部退耕还林的重大决策； 

——世纪之交，当沙尘暴不断地袭击我国北方绝大多数地区、并给人民的生活带来严重危害的时候，国家投巨资开始防沙治沙，改善长期被荒漠化的植被，保护人类最基本的生存环境； 

——当快速发展的经济，使中国地区之间、不同群体之间的收入差距拉得过大，引发一系列社会矛盾和冲突的时候，我们开始高度关注地区之间的协调发展，先后实施了西部大开发战略和振兴东北战略。 

如果再加上2003年“非典”疫情对后来我国发展战略所产生的影响，我们似乎可以得出这样的结论：我们现在提出的以人为本的科学发展观，以及实行经济社会全面协调发展的战略思想，进而提出构建社会主义和谐社会的战略目标，与其说是国际社会中可持续发展战略思想的影响，倒不如说，是我们自身在改革发展的实践中，经验教训的深刻总结。 

需要说明的是，笔者之所以要提出用以可持续发展为中心，替代以经济建设为中心，也决不是简单地把国际社会中形成的可持续发展的共识移植到中国来，而是说，我们将要坚持的以可持续发展为中心的国家发展战略，除了国际社会达成共识的价值外，还会有中国独特的内涵。从这个意义上说，以可持续发展为中心不仅是中国改革开放发展逻辑的必然结果，也是这一发展战略在更高意义上的升华。 

以可持续发展为中心的体制、政策逻辑 

如果笔者前面的分析能够成立，那么，我们有必要进一步明确以可持续发展为中心的内涵及其中国特色，还需要探讨中国坚持可持续发展必须具备的制度、体制条件，只有对这些问题有了比较清晰的认识，可持续发展的国家发展战略才有可能真正成为绝大多数人的共识。从一定意义上说，这种共识比一个简单的口号更带有根本性。 

1. 以可持续发展为中心的基本内涵 

按照笔者的理解，以可持续发展为中心，决不是对以经济建设为中心的简单否定，而是新形势下对以经济建设为中心的发展和合理的扬弃，其基本内涵至少应该包括以下三个方面： 

一是要变过去人与自然的对立关系为谐和关系，强调经济、社会的发展必须同资源开发利用和环境保护相协调，在满足当代人需要的同时，不危及后代人满足的能力；二是在中国特定环境和条件下，还要高度重视城乡之间、地区之间、不同社会群体之间的协调发展，避免城乡、地区以及不同群体之间由于差距过大，发展失衡危及社会的和谐、稳定与发展；三是坚持以可持续发展为中心，归跟到底是要为人的生存发展提供良好、持久、和谐的环境和条件，因此，坚持以人为本，应该是可持续发展为中心的宗旨，也是可持续发展为中心的基本要义，必须贯穿始终。从这个意义上说，坚持以可持续发展为中心，也可以解读为以人为中心的可持续发展战略。 

2．坚持可持续发展必须具备的制度条件 

当然，历史和现实的经验都告诉我们，一个发展战略的提出以及顺利的实施和贯彻，肯定是有条件的。作为一种顶层国家发展战略，可持续发展为中心，也必须具备相应的保障和条件。这些条件，既有体制、制度层面的，也有政策、机制方面的。但不管那一个层面的问题，几乎都与政府公共治理的价值选择、制度安排以及公共政策的制定有关。如果没有一个正确的价值导向、合理的制度安排，没有能够代表公平正义的公共政策制定系统，再好的国家发展战略，都可能最终变为摆设。这正是我们今天特别需要关注的。 

从我国公共治理的实际状况而言，要坚持以可持续发展为中心的发展战略，

在体制、制度以及政策层面至少有三个问题需要改进： 

第一， 要用可持续发展的战略思维，重新审视我国的现代化战略目标和相关的指标体系，并对国家的产业结构、产业布局以及未来的发展重点等，进行必要的调整，使我们已经确立的一些重大选择和我国的经济、社会的可持续发展以及资源的合理利用、环境的保护相适应。要看到，随着人类发展观的变革，人们对现代化的路径、方式、标准等，事实上都在发生着变化。中国作为世界上人口最多的国家，面对资源和环境的压力，完全有必要、也有可能在现代化的模式、路径等方面，进行大胆的探索，做出自己独特的贡献。这不仅要求我们有宽阔的战略眼光，把中国的现代化放在世界大格局和未来发展趋势中来审视，更重要的是要找准我们的位置和发展方向，不出现战略性失误，这将是我国在激烈的世界竞争中立于不败之地最重要的保证。 

值得关注的是，近来国务院相继提出了建设节约型社会、建设绿色政府以及发展循环经济等发展战略，这些战略，对未来我国经济社会的协调发展，走一条资源节约型发展道路，将产生深远的影响。 

第二、要为可持续发展为中心的国家发展战略，提供有效的制度基础。这方面涉及的问题也许会很多，但就当前而言，最紧迫的是改革党政官员的选拔、考核和激励制度，为坚持可持续发展为中心，提供干部基础。笔者之所以要强调这一点，在于一个地方、系统、部门的发展，能不能贯彻可持续发展的战略，关键在领导、特别是担任重要领导职务者的观念、追求和价值取向。我们前面指出的，在过去我国坚持以经济建设为中心的发展过程中，之所以在一些地方被扭曲、变形，出现了不顾及资源、环境的盲目发展，甚至大搞形象工程、政绩工程的现象，一个重要原因，说到底也是我们现行的党政领导干部的选拔考核制度中还存的一些缺陷所致，这在一定程度上助长了这些不良现象的蔓延。从这个意义上说，未来我们面临可持续发展的压力，首先可能不是来自人们对可持续发展战略的认识，而是我们有没有能够促进这一战略实施的制度保障。如果在涉及政治体制层面的党政干部制度的改革方面不能有实质性的改进，或者我们不能建立起一套与可持续发展相匹配的对党政机关和官员的绩效考核体系和指标，以可持续发展为中心的发展战略就很难在实际工作中得到有效的贯彻和执行。对此，我们绝不可掉以轻心。 

第二， 要改善国家的公共政策制定系统，为可持续发展战略的贯彻实施提供政策保障。在现代公共治理中，公共政策的制定、实施是直接影响公共治理成败最重要的因素之一。因为对政府来说，其所制定的公共政策，总是代表一定时期政府公共治理的价值导向、工作重点和策略主张的。因此，运用好政策工具，改善政府的公共政策制定系统和执行系统，都会对坚持以可持续发展为中心的发展战略，产生深刻影响。 

要看到，我国的公共政策制定系统，虽然从总体上保证了我国改革开放发展的顺利进行，但暴露出的问题也是不容忽视的。其中在坚持可持续发展方面，最主要的是对于经济、社会的协调发展、环境保护、资源的合理利用等，从国家公共政策的角度，还没有建立起一整套行之有效的政策保障体系；在促进城乡、地区以及不同社会群体之间的协调发展方面，也缺乏有效的政策手段；更为另人担忧的是，我们在某些公共政策制定中，已经程度不同地受到强势利益集团的影响，而弱势利益群体争取公共政策的能力在下降，从而使政府代表的公平正义的天平，在某些领域发生了倾斜。一个明显的例子是，在过去20多年的改革发展中，我们的公共政策在鼓励允许一部分地区和一部分人先富起来方面是有效的，但在促进城乡、地区和不同群体共同富裕方面、特别是防止贫富差距拉得过大、引发社会冲突方面是有明显缺陷的；同样，我们的公共政策在促进经济的快速发展方面是相对有效的，但是在如何合理的利用资源、在快速的经济发展中如何防止环境的破坏等方面，也是有明显失误的。所有这些都告诉我们，在坚持以可持续发展为中心的发展战略中，如何改进和完善我国的公共政策体系，确保政策的有效性和连续性，将会对这一发展战略的顺利实施具有决定性的影响，这一点同样值得我们高度关注。